Las ciudades y las autoridades locales españolas gozan de una activa presencia internacional y en el contexto de la Unión Europea que contribuye a la elaboración de marcos normativos que finalmente se aplicarán en el ámbito doméstico.
La participación española en redes y procesos de toma de decisiones en el exterior es más extensa que intensa. Se beneficia de un modelo de “alcalde fuerte” que aporta proyección, pero al mismo tiempo esto es una limitación.
La participación española en redes y procesos de toma de decisiones en el exterior es más extensa que intensa. Se beneficia de un modelo de “alcalde fuerte” que aporta proyección, pero al mismo tiempo esto es una limitación.
Es decir, la participación continuada queda muy afectada por los vaivenes políticos y electorales y dificulta una actuación coordinada —e interpartidaria— con otros ayuntamientos, algo mucho más habitual en países del centro y norte de Europa sin un alcalde fuerte (o directamente sin alcalde).
Excepto para las grandes ciudades, cada vez más activas como lobby internacional, la mayoría de las interacciones con el exterior precisan de un trabajo en red, vía la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) o directamente en redes como Eurocities o C40 y programas colaborativos (por ejemplo, en el Pacto de los Alcaldes de la UE participan 2947 municipios y diputaciones, y en Mission Cities participan seis grandes ciudades). Esto favorece y mediatiza a la vez esa participación en el exterior.
Una lectura estricta de la Constitución, y en particular del artículo 149.1.3.ª, sugeriría que nada tienen que hacer los municipios fuera de las fronteras españolas, sí cabe la participación de la mano del Estado en la implementación de los acuerdos internacionales y la formulación de posiciones negociadoras del gobierno. La jurisprudencia constitucional (en particular la Sentencia del Tribunal Constitucional 165/1994, de 26 de mayo, que autoriza con condiciones la presencia exterior de las Administraciones públicas no centrales) constata que un enfoque completamente restrictivo respecto a la participación de los municipios en el ámbito internacional no es posible.
Existe una numerosa legislación comunitaria (y programas europeos, como las inversiones financiadas por los fondos estructurales de la UE, o la cooperación territorial europea) con efecto directo en los municipios, que debe respetar el principio de autonomía local (artículo 4.2 del Tratado de la Unión Europea). El Consejo de Europa es una organización intergubernamental que precede y engloba un espacio mayor que la UE —aunque sin la primacía y el efecto directo que distinguen al ordenamiento comunitario—. La Carta Europea de Autonomía Local del Consejo de Europa, en vigor desde 1988, es la auténtica carta constitucional del autogobierno local europeo; la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se apoya no menos de 18 veces en dicha Carta, en particular la STC 159/2001, de 5 de julio de 2001, y la STC 240/2006, de 20 de julio de 2006, para definir el concepto de autonomía local en el contexto español.
Respecto a la participación directa en el proceso decisorio comunitario, esta es posible mediante el Comité de las Regiones de la Unión Europea, órgano consultivo del proceso legislativo comunitario al amparo del artículo 13.4 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y de los artículos 300 y 305-307 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), único órgano donde los municipios están directamente representados. Un órgano similar existe en el Consejo de Europa: el Congreso de Poderes Locales y Regionales, cuyo principal rol es supervisar la aplicación de la citada Carta, y cuya más reciente evaluación de la salud de la democracia local y regional española es de 2022 (Report CG(2021)41-07final).
Municipalismo democrático español y europeización han ido siempre de la mano.
Municipalismo democrático español y europeización han ido siempre de la mano.
La FEMP se creó al amparo de la disposición adicional quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y fue declarada asociación de utilidad pública mediante acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de junio de 1985. Una de sus primeras tareas fue la participación en el asociacionismo municipal paneuropeo, en particular su organización principal, el Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE), y organizar la participación española en el Consejo de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa, donde la FEMP se encargaba —y encarga— del secretariado de la delegación española. También propone y apoya la más esporádica participación de los cuatro alcaldes españoles en el Comité de las Regiones. En ambos órganos, donde se sientan 4 y 12 ediles españoles —alcaldes, aunque no es necesario que lo sean—, el mandato es representativo y no imperativo, pues en teoría representan como parte de la delegación española a todos los municipios y no a su ayuntamiento de origen.
Además, la red municipalista mundial Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) tiene su sede en Barcelona, siendo CMRE la sección europea de dicha asociación internacional. CGLU opera fundamentalmente en el ámbito de las Naciones Unidas: ONU-HABITAT, en particular el Comité Asesor de Naciones Unidas sobre Autoridades Locales (UNACLA) y ONU-MUJERES, además de la participación en conferencias del sistema ONU, en particular el Foro Urbano Mundial, las conferencias del clima (UNFCC) o la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer.
Particularmente simbólico es que cada año una delegación de alcaldes españoles, de la mano de FEMP, CMRE y CGLU, participan en Foro Político de Alto Nivel sobre Desarrollo Sostenible celebrado en el edificio de Naciones Unidas de Nueva York, para discutir la aplicación de los objetivos de desarrollo sostenible en cada Estado miembro.
Cada año una delegación de alcaldes españoles, de la mano de FEMP, CMRE y CGLU, participan en Foro Político de Alto Nivel sobre Desarrollo Sostenible celebrado en el edificio de Naciones Unidas de Nueva York.
Al mismo tiempo, y en paralelo, existe una fuerte relación con Latinoamérica, de la mano de la FEMP o participando directamente en foros multilaterales (por ejemplo, la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas —UCCI—), no solo en el ámbito político, sino también en lo relativo a la cooperación al desarrollo.
La incorporación del municipalismo en la fase ascendente de formulación de política exterior y comunitaria ha sido incremental y tácita. La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE), creada por la Ley 2/1997, de 13 de marzo, suple los trabajos de las diferentes conferencias sectoriales. Solo desde el 26 de octubre de 2020, y al calor de la crisis de la COVID-19, la FEMP ha sido invitada a participar en la CARUE. Por la misma razón, la FEMP ha sido invitada a participar a la Conferencia de Presidentes por primera vez en octubre de 2020, así como en la Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Además, la FEMP, como única “asociación de ámbito estatal con mayor implantación”, está representada en la Comisión Nacional de Administración Local, creada en base a lo dispuesto en los artículos 117 a 119 de la citada Ley 7/1985, de 2 de abril, órgano permanente para la colaboración entre la Administración General del Estado y la Administración local.
Este déficit o reticencia se manifiesta en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (LAESE), que más que incorporar la creciente presencia internacional de las Administraciones públicas tiene una óptica fiscalizadora por parte del Gobierno central, a la postre ineficaz por lo inabarcable de esta presencia exterior. Si examinamos la nueva Estrategia de Acción Exterior de España 2021-2024, dedica solo dos páginas (sección 55.3, pp. 95-96) a “Comunidades Autónomas y Entidades Locales”, glosando de forma general la colaboración ya existente de comunidades autónomas y entidades locales con el Gobierno en la CARUE, la Comisión Interterritorial de Cooperación para el Desarrollo o la Comisión Nacional Española de Cooperación con la UNESCO, y proponiendo de forma general futura colaboración en acción exterior, internacionalización, la Agenda Urbana Española en el contexto de la Agenda Urbana Europea y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, y el rol de las ciudades en los asuntos internacionales.
Dicho esto, y en comparación con otros Estados o con las reticencias a la presencia exterior de las comunidades, el Gobierno central ha tenido una actitud más positiva y un apoyo activo a la participación de municipios españoles en conferencias y foros intergubernamentales, sea en la OCDE o el sistema de Naciones Unidas. La FEMP tiene además numerosos convenios bilaterales con los ministerios, por ejemplo en el ámbito de la cooperación al desarrollo, en particular con Latinoamérica.
El artículo completo se encuentra disponible en el Anuario del Gobierno Local 2022.
Autor/a: Serafín Pazos Vidal