La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en su reciente Sentencia n.º 1768/2023, de 21 de diciembre, resuelve un recurso de casación en relación con el trámite de información pública exigido en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental, en el marco de una autorización de modificación sustancial, por repotenciación, de un proyecto de parque eólico en Galicia. En concreto, en el citado pronunciamiento se analiza si los informes sectoriales, que deben emitirse para dar cumplimiento al trámite de consultas a las Administraciones afectadas requerido por la normativa como parte esencial de la tramitación de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, deben recabarse con carácter previo a someter el proyecto y el estudio de impacto ambiental al preceptivo trámite de información pública. Asimismo, a fin de resolver completamente todos los aspectos de la controversia, el Tribunal Supremo se pronuncia también sobre la licitud de reducir el plazo para la realización del citado trámite, aunque sobre este extremo no se haya reconocido la existencia de interés casacional objetivo.
En la Sentencia n.º 1768/2023 se enjuicia el fallo dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, sección 3.ª, el 21 de enero de 2022 (ECLI:ES:TSJGAL:2022:550), en el que se resolvió anular el acuerdo del Consejo de la Xunta de Galicia por el que se aprobaba definitivamente un proyecto de repotenciación de un parque eólico, al concluir que el trámite de información pública no se había llevado a cabo correctamente por las dos razones siguientes: por un lado, se estimó improcedente y contraria a la normativa en materia de evaluación de impacto ambiental la reducción del plazo de 30 días a 15; y, por otro lado, se consideró que los informes sectoriales exigidos en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (en adelante, LEA), deberían haberse recabado antes de someter el proyecto y el estudio de impacto ambiental al trámite de información pública.
Es precisamente este segundo motivo de nulidad estimado, en primera instancia, por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia el que, en opinión del Tribunal Supremo, presenta interés casacional objetivo.
La Sala gallega había determinado que, tanto la LEA como la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, contienen un mandato claro en virtud del cual se impone la obligación de conseguir los informes sectoriales antes de someter el proyecto y el estudio ambiental a un trámite conjunto de información pública. Por tanto, al no haberse atendido dicha exigencia, se había impedido, a todos aquellos sujetos que habían presentado alegaciones, “ejercer de forma plena su derecho a participar de forma efectiva y con pleno conocimiento de todas ‘las opciones’ que se presentaban, en un trámite que necesariamente tenía que realizarse ‘antes’ de adoptar la decisión definitiva sobre el proyecto que se promovía”.
En concreto, el Tribunal Supremo enjuicia si las normas vigentes en materia de evaluación ambiental ordinaria, que es la seguida en el supuesto analizado, exigen que los informes sectoriales sean recabados antes de iniciarse el trámite de información pública. Dicho en otras palabras, el alto tribunal ha de determinar si el trámite de consulta a las Administraciones afectadas, momento en el que deben solicitarse los informes previstos en el artículo 37.2 LEA, debe realizarse necesariamente antes de que inicie el trámite de información pública, al configurarse como una condición para que la participación del público, en esa fase temprana del procedimiento de toma de decisiones medioambientales, sea real y efectiva.
El Tribunal Supremo enjuicia si las normas vigentes en materia de evaluación ambiental ordinaria, que es la seguida en el supuesto analizado, exigen que los informes sectoriales sean recabados antes de iniciarse el trámite de información pública, al configurarse como una condición para que la participación del público, en esa fase temprana del procedimiento de toma de decisiones medioambientales, sea real y efectiva.
Examinada la legislación vigente en esta materia, el Tribunal Supremo concluye que, en las normas aplicables a esta tipología de procedimientos, únicamente se hace referencia a la necesidad de que “la participación del público comience al inicio del procedimiento de toma de decisiones con incidencia en el medio ambiente, es decir, cuando todas las opciones y soluciones sean aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real” (artículo 6.4 del Convenio Aarhus). Ahora bien, ni el artículo 6 de la Directiva 2011/92/UE ni la LEA imponen expresamente que el trámite de consulta a las Administraciones cuyas competencias puedan verse afectadas haya de realizarse de forma obligatoria con carácter previo al trámite de información pública.
En este sentido, la sentencia recuerda que la LEA configura ambos trámites como previos al inicio del procedimiento de evaluación de impacto ambiental propiamente dicho, debiendo realizarse en una fase temprana del procedimiento sustantivo de autorización del proyecto, pero sin precisar el momento exacto para su realización, ni para su ensamblaje mutuo, más allá de la mera referencia a la “simultaneidad” contenida en el artículo 37 LEA. Además, si se tiene en cuenta el tenor literal de los artículos 33.1.b) y 37.1 LEA, se deduce que el trámite de información pública y el de consultas a las Administraciones afectadas se desarrollarán de forma paralela.
Así pues, el Tribunal Supremo no comparte la postura mantenida por la sala de instancia, tal y como hace constar en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia objeto de comentario, en el cual fija la siguiente interpretación: La Directiva 2011/92/UE (modificada por la Directiva 2014/52/UE) y la LEA no imponen que, en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria de proyectos, deba realizarse el trámite de consultas a las Administraciones afectadas antes del trámite de información pública. Ahora bien, en algunos supuestos pueden concurrir determinadas circunstancias que hagan preferible que estos informes sean recabados con anterioridad a aquel para su puesta a disposición del público, en especial cuando dicha información sea importante para garantizar una participación efectiva.
La Directiva 2011/92/UE y la LEA no imponen que, en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria de proyectos, deba realizarse el trámite de consultas a las Administraciones afectadas antes del trámite de información pública. Ahora bien, en algunos supuestos pueden concurrir determinadas circunstancias que hagan preferible que estos informes sean recabados con anterioridad a aquel para su puesta a disposición del público, en especial cuando dicha información sea importante para garantizar una participación efectiva.
Esto supone que la Administración deberá valorar caso por caso cuándo es necesario facilitar los informes sectoriales con carácter previo al trámite de información pública. De modo que, si se verifica que la participación no se verá afectada por la ausencia de estos informes, podrá iniciarse el trámite de información pública sin haberlos aportado. En todo caso, sobre la Administración pesará la obligación de motivar reforzadamente que la omisión de esta información no incide negativamente en el derecho de participación del público en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
Sobre la Administración pesará la obligación de motivar reforzadamente que la omisión de esta información no incide negativamente en el derecho de participación del público en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
Por tanto, a partir de esta sentencia, la impugnación de una evaluación de impacto ambiental ordinaria, fundada en la necesidad de presentar los informes sectoriales a los que se refiere la LEA durante el trámite de información pública, únicamente prosperará si, atendiendo a las circunstancias del caso, se justifica la trascendencia de dicha información para el ejercicio real y efectivo del derecho de participación del público en dicho procedimiento.
Por lo que respecta al otro motivo de anulación estimado por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, también acaba pronunciándose el alto tribunal, por cuanto considera que la resolución del litigio le obliga a ello, aunque no se aprecie la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
A este respecto, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en la sentencia de instancia, había determinado que no era conforme a derecho la reducción del período de información pública en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria (de 30 días a 15), sobre la base de lo dispuesto en la normativa estatal y autonómica aplicable en la materia. En este sentido, fundaba su argumentación en que el artículo 36.1 LEA fija para dicho trámite un plazo no inferior a 30 días hábiles y, por su parte, el artículo 6.7 de la Directiva 2011/92/UE, en la redacción dada por la Directiva 2014/52/UE, dispone que «el plazo fijado para la consulta del público interesado sobre el informe de evaluación del impacto ambiental a que se refiere el artículo 5, apartado 1, no será inferior a 30 días», procediendo, en este último caso, la aplicación directa vertical de dicho precepto, al no haber sido transpuesto al ordenamiento interno en el plazo concedido (antes del 16 de mayo de 2017).
No obstante, el Tribunal Supremo no comparte dicha postura, en la medida en que considera que ninguno de dichos artículos puede aplicarse al supuesto de hecho analizado. Así, respecto del primero de ellos, recuerda el alto tribunal que, de conformidad con el apartado 2 b) de la disposición final octava de la LEA, el plazo establecido en el artículo 36 de dicha norma no tiene carácter básico, no resultando de aplicación, por tanto, a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental llevados a cabo por las comunidades autónomas.
En cuanto al plazo fijado por el artículo 6.7 de la Directiva, este se refiere al “público interesado”; concepto que no resulta coincidente con el de “público” en general, de acuerdo con el texto de la propia Directiva, figurando, incluso, esta diferenciación en la LEA. Así, por un lado, se señala que la información pública es “una modalidad de participación ciudadana en la que el público interviene sin necesidad de justificar la condición de interesado, como simple miembro de la comunidad, al ser el medio ambiente un bien de interés colectivo cuya protección a todos incumbe, no sólo a los poderes públicos”. A ella se refiere también el artículo 6.6 de la Directiva 2011/92/UE, en la redacción dada por la Directiva 2014/52/UE, señalando que para la celebración de este trámite “se establecerán plazos razonables para las distintas fases, que concedan tiempo suficiente para: a) informar […] al público”. Por otro lado, la participación de las “personas interesadas” —en palabras de la LEA— o “público interesado” —de acuerdo con la Directiva— responde a la “protección de un interés o círculo de intereses más específico que abarca a quienes se consideran interesados en el procedimiento administrativo y a las organizaciones ambientales”, siendo necesario que se acredite la condición de interesado. Es para este segundo trámite para el que el artículo 6.7 de la Directiva establece un plazo mínimo de 30 días.
De acuerdo con lo anterior, concluye el Tribunal Supremo que, al no ser aplicables los preceptos invocados por el Tribunal Superior de Justicia, ni haberse ofrecido en la sentencia de instancia argumentos suficientes que justifiquen que la reducción del plazo del trámite de información pública haya impedido u obstaculizado al público la presentación de alegaciones, no puede calificarse el plazo otorgado de irrazonable, ni estimarse la anulación de la autorización del proyecto de parque eólico por este motivo.
Al no ser aplicables los preceptos invocados por el Tribunal Superior de Justicia, ni haberse ofrecido en la sentencia de instancia argumentos suficientes que justifiquen que la reducción del plazo del trámite de información pública haya impedido u obstaculizado al público la presentación de alegaciones, no puede calificarse el plazo otorgado de irrazonable, ni estimarse la anulación de la autorización del proyecto de parque eólico por este motivo.
No obstante el acierto de la decisión del Tribunal Supremo, su argumentación respecto a este último extremo, que se basa en la interpretación del término “plazo razonable” a que alude el artículo 6.7 de la Directiva, no resulta del todo adecuada. En particular, el Tribunal Supremo pasa por alto que la reducción del plazo para la realización del trámite de información pública en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental ordinaria tiene cobertura legal en el ordenamiento jurídico gallego.
En este concreto supuesto, el promotor había solicitado que el procedimiento de modificación sustancial del proyecto de parque eólico se tramitase de acuerdo con las reglas previstas en la Ley 5/2017, de 19 de octubre, de fomento de la implantación de iniciativas empresariales en Galicia, acogiéndose, para ello, a la posibilidad concedida en la disposición transitoria tercera de dicha norma.
A su vez, en el Título IV de la mencionada ley, se regula la figura de las “iniciativas empresariales prioritarias”, habiéndose dictado, en este sentido, un acuerdo del Consejo de la Xunta de Galicia en el que se reconocía la existencia de un interés especial en relación con el proyecto de parque eólico a que se refiere la sentencia objeto de comentario, ordenando, en esa misma resolución, que se procediese a su tramitación preferente. Esta declaración, de iniciativa empresarial prioritaria, lleva aparejados unos determinados efectos jurídicos, en la medida en que en ella se entiende implícita la existencia de razones de interés público que justifican la tramitación de urgencia de estos proyectos. Por tanto, una vez declarada, por el órgano competente, la necesidad de emplear esta modalidad de tramitación de urgencia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 33 de la LPAC, los plazos previstos para el procedimiento ordinario, incluido el plazo para la información pública, se reducirán a la mitad (artículo 44.2 de la Ley 5/2017).
Autor/a: Noelia Betetos Agrelo