En los últimos años, ha irrumpido con fuerza la necesidad de introducir mecanismos de conciliación en el ámbito administrativo, como una forma de resolución de conflictos entre los ciudadanos y las Administraciones públicas. Así, diferentes comunidades autónomas (Canarias, Comunidad Valenciana y Cataluña, entre otras) han aprobado protocolos de actuación y han desarrollado planes piloto para fomentar la introducción, en el ámbito del derecho administrativo, de mecanismos que permitan incorporar nuevas formas de solucionar los conflictos jurídicos entre Administración y ciudadanía y, asimismo, posibilitar la creación de una vía complementaria a la justicia administrativa.
Cierto es que, en la actualidad, no se ha avanzado en absoluto en la regulación de estos sistemas de resolución de conflictos, ni a nivel estatal ni a nivel europeo, pero creo que estamos ante una oportunidad de normativizar esta nueva manera de relacionarse entre Administración y ciudadanía, que está llamada a suponer una transformación del funcionamiento de las Administraciones públicas, similar a la que supuso la entrada en vigor, a mediados de la segunda década del presente siglo, de las leyes de transparencia y buen gobierno.
Ante la ausencia de normativa que regule estos procedimientos alternativos, cualquier iniciativa legal tendente a la puesta en marcha de sistemas innovadores y atrevidos de solucionar las controversias, sin necesidad de acudir a los recursos administrativos ni a la jurisdicción contenciosa, debe ser aplaudida, porque seguro que será el embrión de este nuevo concepto de resolución de discrepancias entre ciudadanos y Administración y, por qué no, también entre Administraciones.
En este contexto, la Ley 3/2019, de 22 de enero, de garantía de la autonomía municipal de Extremadura, como se explica en la exposición de motivos, crea un mecanismo nuevo en el marco comparado local: la instrumentación facultativa de un trámite de conciliación previo a la interposición de recursos judiciales cuando estén en juego competencias locales.
La Ley 3/2019 de Extremadura, crea un mecanismo nuevo: la instrumentación facultativa de un trámite de conciliación previo a la interposición de recursos judiciales cuando estén en juego competencias locales.
Efectivamente, el artículo 41 de la mencionada ley regula un procedimiento de conciliación prejudicial creado con la finalidad de resolver, de forma acordada, los conflictos que en materia competencial puedan surgir entre la Junta de Extremadura y las entidades locales, o entre estas últimas entre sí.
Procedimiento de conciliación prejudicial creado con la finalidad de resolver, de forma acordada, los conflictos que en materia competencial puedan surgir entre la Junta de Extremadura y las entidades locales, o entre estas últimas entre sí.
Estamos ante un procedimiento pensado, en su ámbito subjetivo, únicamente para resolver discrepancias que se susciten entre las entidades locales o bien entre las entidades locales y la Junta de Extremadura. Y en el ámbito objetivo, solamente para resolver conflictos competenciales entre las distintas Administraciones. Es decir, no cualquier desencuentro, controversia o litigio podrá ser objeto de este procedimiento de conciliación prejudicial, sino que está reservado, exclusivamente, a conflictos en materia competencial. Solo podrán ser objeto de conciliación las disposiciones, actos, actuaciones e inactividad de la Junta de Extremadura y de los entes locales u organismos dependientes o vinculados a esas Administraciones públicas, siempre que se plantee una cuestión de naturaleza competencial que cuestione su validez.
Solo podrán ser objeto de conciliación las disposiciones, actos, actuaciones e inactividad de la Junta de Extremadura y de los entes locales u organismos dependientes o vinculados a esas Administraciones públicas, siempre que se plantee una cuestión de naturaleza competencial que cuestione su validez.
Se trata de un trámite de carácter voluntario y previo a la interposición de la acción jurisdiccional y está presidido por los principios de antiformalismo e igualdad de las partes en las actuaciones. El procedimiento administrativo se encuentra regulado, sucintamente, en los apartados 4 a 6 del mencionado artículo 41.
Sin duda, nos encontramos ante una previsión pionera en el ordenamiento jurídico estatal y que introduce, por vez primera, un mecanismo alternativo de solución de conflictos entre Administraciones. Asimismo, podemos considerar la introducción de este procedimiento innovador como un paso valiente pero tímido, teniendo en cuenta su ámbito objetivo, solo aplicable a conflictos competenciales y no a dilucidar cualquier controversia originada por cualquier actuación administrativa.
Nos encontramos ante una previsión pionera en el ordenamiento jurídico estatal y que introduce, por vez primera, un mecanismo alternativo de solución de conflictos entre Administraciones.
Ciertamente, la ampliación del ámbito objetivo, la regulación minuciosa de un procedimiento y la eliminación del criterio de la voluntariedad, requerirían de una modificación legal de la Ley de Bases de Régimen Local y de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Pero, sin duda, la ley extremeña es un primer paso que viene a demostrar, entre otras cosas, el fracaso del requerimiento previo previsto en el artículo 44 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como mecanismo para evitar la conflictividad jurisdiccional entre Administraciones públicas, dado que, indudablemente, el requerimiento previo se ha convertido en un recurso administrativo más, un trámite formal sin eficacia práctica, y la experiencia ha demostrado que no es un medio potestativo para que los conflictos entre Administraciones se puedan resolver sin litigar, no es una técnica efectiva para llegar a un acuerdo y no es un sistema idóneo para intentar la reconsideración de las decisiones administrativas.
En Cataluña, durante los años 2017, 2018 y 2019, se interpusieron aproximadamente 700 recursos contencioso-administrativos entre la Administración de la Generalitat (y sector público) y las Administraciones locales de Cataluña.
Si todas las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, debería favorecerse e impulsarse un espacio para hacer confluir estos intereses generales que defienden todas las Administraciones. Si en el ámbito constitucional, mediante el procedimiento previsto en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, dos Administraciones pueden llegar a acuerdos tan significativos como una interpretación conjunta y consensuada de ciertos aspectos de la Constitución o de los estatutos de autonomía, y resolver determinadas discrepancias para evitar la interposición de recursos de inconstitucionalidad, más aún debería facilitarse la adopción de estos acuerdos si lo que se cuestiona es un simple acto administrativo o una disposición de carácter general dictada por una Administración, local o autonómica, que actúa para servir con objetividad a los intereses generales.
La Ley 3/2019, de 22 de enero, de garantía de la autonomía municipal de Extremadura, sin lugar a dudas, ha iniciado el camino. Faltará la culminación, que deberá concretarse a través de la modificación de la normativa estatal —de régimen local y procesal— y de la previsión de este sistema de resolución de conflictos entre Administraciones en las normativas de régimen local autonómicas que verán la luz en los próximos años.
Autor/a: Francesc Esteve Balagué