Existe una máxima en el ámbito de la imposición que dice que “un impuesto antiguo es un buen impuesto”. El impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU), conocido también como “plusvalía municipal”, es ciertamente un impuesto antiguo, que se remonta a 1919, pero, en mi opinión, no puede calificarse como un buen impuesto. Al ser antiguo, presenta la ventaja de que es conocido y bastante asumido por la población, pero un análisis más profundo permitirá justificar por qué no estamos ante un buen impuesto.
DEFICIENCIAS
Podemos destacar tres importantes deficiencias:
1) La estimación de la base imponible de manera objetiva o directa, según convenga al contribuyente, resulta difícil de justificar desde el punto de vista de la capacidad económica que todo impuesto pretende gravar. Parecería más razonable hacer tributar siempre de acuerdo con el incremento real del valor, al ser este el que refleja el verdadero aumento en la capacidad de pago que justifica el gravamen.
2) El impuesto únicamente grava el incremento del valor del terreno, sin incluir la construcción. La separación entre el valor del terreno y el de la edificación resulta problemática y, además, la acción municipal incide en el valor total del inmueble, esto es, tanto del terreno como de la construcción.
3) El impuesto solo considera el incremento producido hasta un plazo máximo de veinte años, como si, después de ese tiempo, el terreno ya no pudiera aumentar de valor.
Desde el punto de vista de la capacidad de pago parece que sería más razonable gravar la plusvalía total, estimada de manera directa, derivada de la transmisión de todos los inmuebles, incluidos los rústicos.
Por lo tanto, desde el punto de vista de la capacidad de pago parece que sería más razonable gravar la plusvalía total, estimada de manera directa, derivada de la transmisión de todos los inmuebles, incluidos los rústicos. Ahora bien, esto obliga a valorar también el encaje del impuesto en el conjunto del sistema fiscal español, al existir ya otros impuestos que gravan las plusvalías obtenidas en la transmisión de bienes inmuebles. ¿Qué capacidad económica diferente de la ya gravada en el IRPF o en el impuesto sobre sociedades grava el IIVTNU? Y, en las transmisiones gratuitas, también debería tenerse en cuenta que existe el impuesto sobre sucesiones y donaciones.
¿Qué capacidad económica diferente de la ya gravada en el IRPF o en el impuesto sobre sociedades grava el IIVTNU?
Asimismo, el análisis económico muestra que los impuestos que gravan las transacciones o que se devengan cuando estas se producen, como el propio IIVTNU, desincentivan la realización de transmisiones, perjudicando con ello una asignación más eficiente de los inmuebles. Esta distorsión puede, a su vez, afectar a la movilidad de las personas e incluso al mercado laboral. En un contexto de preocupación creciente por las dificultades de acceso a la vivienda, especialmente entre los jóvenes, cualquier propuesta de reforma debería valorar también su posible impacto sobre el mercado de la vivienda.
Cualquier propuesta de reforma debería valorar también su posible impacto sobre el mercado de la vivienda.
PROPUESTAS DE REFORMA
Analizamos tres alternativas posibles:
1) Reforma del impuesto y transformación en un nuevo impuesto sobre las plusvalías inmobiliarias.
Supone gravar la totalidad de las plusvalías inmobiliarias, incluyendo el terreno y la construcción, tanto en zonas rústicas como urbanas, y estimándolas de manera directa.
2) Eliminación del impuesto y modificación del de transmisiones patrimoniales que incorpore un tipo impositivo local.
Este impuesto, de titularidad estatal pero cedido en su totalidad y con poder normativo a las comunidades autónomas, podría prever un tipo impositivo local adicional al ya existente. Así como las comunidades autónomas pueden regular el tipo, lo mismo podría suceder con los municipios al gravar las transmisiones de inmuebles situados en su territorio.
A nivel legal habría otra diferencia importante: en el actual IIVTNU el sujeto pasivo es el transmitente, mientras que en el ITPO lo sería el adquirente. Sin embargo, si —como cabe pensar— compradores y vendedores tienen en cuenta el precio total de la operación, el comprador incluiría en el precio del inmueble el nuevo tipo impositivo local del ITPO, mientras que el vendedor ya no tendría que considerar el efecto de la plusvalía municipal. Sería una cuestión de traslación económica del impuesto, que dependerá del funcionamiento en el mercado de la oferta y la demanda de bienes inmuebles.
3) Eliminación del impuesto y sustitución por un incremento en el IBI.
El incremento en los tipos impositivos del IBI podría fijarse de manera que, en términos recaudatorios, no hubiera diferencias para el sector público.
Para los contribuyentes, sin embargo, sí se produciría un cambio en la cuota a pagar, porque al aplicar el IBI se adelanta el momento de la tributación: no se espera a la transmisión del inmueble, como sucede con el IIVTNU. En términos económicos, el resultado sería más eficiente, porque aumentaría el gravamen de la tenencia, mientras que disminuiría el de la transmisión, alternativa más distorsionadora al desincentivar las transmisiones.
EL FUTURO DEL IMPUESTO
El sistema de financiación de las haciendas locales españolas debe modificarse con el objetivo de ofrecer a los municipios una cesta impositiva integrada por impuestos mejor diseñados, que estimen de manera correcta la capacidad de pago que se pretende gravar, refuercen su autonomía tributaria y garanticen un nivel suficiente de recursos públicos.
Es en este contexto de reforma profunda donde debe valorarse y acordarse la reforma del IIVTNU.
Es en este contexto de reforma profunda donde debe valorarse y acordarse la reforma del IIVTNU. La configuración actual del impuesto presenta deficiencias que no pueden obviarse. Ningún impuesto es perfecto, pero no todos presentan el mismo grado de problemas. La desidia del legislador provocó que el deficiente diseño del impuesto y, en particular, de la estimación objetiva obligatoria de la base imponible, se declarara inconstitucional. Resulta difícil entender por qué se esperó a la declaración de inconstitucionalidad para modificar el impuesto, cuando era evidente que un impuesto que decía gravar el incremento de valor no podía gravar también minusvalías.
Ningún impuesto es perfecto, pero no todos presentan el mismo grado de problemas.
A pesar de las reformas introducidas tras las diferentes sentencias del Tribunal Constitucional que declararon su inconstitucionalidad, el diseño del impuesto sigue presentando deficiencias que cuestionan su propia existencia. El impuesto quizá pueda superar el examen de constitucionalidad, pero padece serias deficiencias que aconsejan su profunda reforma, porque sí existen alternativas mejores.
Autor/a: José María Durán Cabré
imagen: «iStock.com/RonFullHD/»