En efecto, el Ministerio de Hacienda ha informado de que en 2024 las entidades locales obtendrán 28 557 millones del sistema de financiación, una cifra que crece un 22,6 % con respecto al montante destinado para este subsector en 2023. Este espectacular aumento, fruto del fuerte crecimiento de la recaudación tributaria experimentado en 2022 y —en menor medida— 2023, augura una cómoda situación financiera para las entidades locales en el próximo ejercicio.
En 2024 las entidades locales obtendrán 28 557 millones del sistema de financiación, una cifra que crece un 22,6 % con respecto al montante destinado para este subsector en 2023.
Sin embargo, la coyuntura favorable (que no durará para siempre) no debería ocultar un problema latente de gran importancia: la inequitativa distribución de la participación en los ingresos del Estado (PIE) entre los municipios.
La coyuntura favorable no debería ocultar un problema latente de gran importancia: la inequitativa distribución de la participación en los ingresos del Estado (PIE) entre los municipios.
Como es sabido, dentro del sistema de financiación local conviven dos modelos de reparto distintos: uno para “grandes ciudades” (municipios de más de 75 000 habitantes y capitales de provincia o comunidad autónoma aunque no alcancen esa población) y otro para el resto de municipios. En el primer modelo, los grandes municipios reciben una participación en los rendimientos territorializados de ciertos impuestos estatales (IRPF, IVA e impuestos especiales), que se complementa con una transferencia estatal, de forma que ningún municipio salga perdiendo respecto del momento inicial. En el caso de las ciudades pequeñas, reciben únicamente una transferencia, cuyo importe global se distribuye entre ellas de acuerdo con una fórmula en la que la población es el elemento fundamental, completado por un elemento teóricamente redistributivo (la inversa de la capacidad fiscal) y por una variable que trata de medir el esfuerzo relativo de cada municipio. En puridad, existe un modelo adicional que es el que se aplica a los denominados «municipios turísticos» (aquellos que, no cumpliendo los requisitos para acceder al sistema de cesión de impuestos, sin embargo, tienen una población superior a 20 000 habitantes y un número de viviendas de segunda residencia superior al de viviendas principales). Estos municipios se financian mediante una participación en los tributos del Estado de carácter mixto, ya que, además de participar en el modelo general de variables, se incluyen elementos relacionados con la cesión de rendimientos de los impuestos especiales sobre hidrocarburos y sobre las labores del tabaco imputables a los mismos.
La efectiva aplicación de estos dos sistemas ha deparado resultados que son ciertamente insatisfactorios, en cuanto que contrarios a la equidad horizontal por mostrar diferencias abultadas injustificadas entre los municipios (CERMFL, 2017). Un ejemplo claro de esta inequitativa distribución es el hecho de que, en relación con las entregas a cuenta del ejercicio 2021, Barcelona recibió 743 euros por habitante, mientras que Parla solo obtuvo 195 euros(Martínez Sánchez, 2023).
Asimismo, 2024 está llamado a ser el año en que vuelvan a aplicarse las reglas fiscales, que han estado suspendidas desde la crisis de la COVID-19.
2024 está llamado a ser el año en que vuelvan a aplicarse las reglas fiscales.
Para los municipios, junto con la obligación de presentar equilibrio presupuestario, en los años anteriores a la pandemia han sido particularmente importantes dos reglas fiscales aparentemente menores: la regla de gasto y el destino obligatorio del superávit presupuestario.
En cuanto a la regla de gasto, se trata de una limitación que es más relevante en situaciones, como la que se prevé para 2024, de aumento de ingresos, toda vez que el crecimiento del gasto tendrá que respetar la tasa de referencia de crecimiento del producto interior bruto de medio plazo de la economía española, de acuerdo con lo previsto en el art. 12.1 LOEPSF. A este respecto, es ciertamente llamativo que a 18 de diciembre aún no se sepa cuál va a ser la citada tasa de referencia, lo que necesariamente va a implicar que los presupuestos municipales que están a punto de aprobarse no la hayan podido tener en cuenta. En este sentido, se ha de poner de manifiesto que jurídicamente va a resultar muy complicado que pueda sancionarse su incumplimiento en 2024, so pena de vulnerar lo dispuesto en el art. 9.3 de la Constitución.
La aplicación de una regla de gasto a entidades con ingresos crecientes suele conducir a la generación de superávits (y, de hecho, así ocurrió hasta la pandemia). Aquí cobra especial protagonismo lo dispuesto en el art. 12.5 LOEPSF y, con más detalle, en el art. 32 LOEPSF, donde se establece que el superávit, entendido como la capacidad de financiación calculada según el Sistema Europeo de Cuentas (SEC), debe destinarse a reducir el nivel de endeudamiento neto. La única excepción a este destino obligatorio del superávit es la recogida en la disposición adicional sexta LOEPSF, donde se permite que, atendidas determinadas obligaciones, se puedan realizar inversiones financieramente sostenibles (IFS) con cargo al superávit. Esta excepción se previó para el 2014, pero, hasta el año 2020 inclusive, se fue prorrogando anualmente, sin que por el momento se haya previsto su aplicación para el ejercicio 2024. En todo caso, se ha de recordar que para ser considerada una inversión como IFS en el ámbito local se ha de cumplir lo dispuesto en la disposición decimosexta de la TRLHL, en donde se establece que la inversión deberá tener reflejo presupuestario en los determinados grupos de programas allí enumerados, habrá de tener una vida útil de al menos cinco años y deberá ser imputable al capítulo 6 (excepcionalmente también al capítulo 7).
Tanto la regla de gasto como el destino obligatorio del superávit adolecen de un mismo defecto en su configuración: se aplican por igual a entidades saneadas y a las que no lo están, de suerte que su inflexibilidad puede resultar contraproducente. Esta crítica a las reglas fiscales se viene realizando desde hace años, como por ejemplo realizó la última Comisión de Expertos relativa a la Hacienda local (CERMFL, 2017). Han pasado más de seis años y, por desgracia, no se ha llevado a cabo ninguna reforma al respecto.
En definitiva, cumple realizar (una vez más) un llamamiento al legislador para que aborde la revisión tanto de la distribución de la PIE como de la configuración de la regla de gasto y del destino obligatorio del superávit. Es tiempo navideño, por lo que no se ha de perder la esperanza en que las cosas puedan mejorar.
Cumple realizar un llamamiento al legislador para que aborde la revisión tanto de la distribución de la PIE como de la configuración de la regla de gasto y del destino obligatorio del superávit.
Referencias bibliográficas:
- CERMFL (2017). Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Local. Disponible en https://www.hacienda.gob.es/CDI/sist%20financiacion%20y%20deuda/informacioneells/2017/informe_final_comisión_reforma_sfl.pdf.
- Martínez Sánchez, C. (2023). La necesaria revisión del sistema de financiación local para combatir la despoblación. En C. Navarro, Á. R. Ruiz Pulpón y F. Velasco Caballero (dirs.). Despoblación, territorio y gobiernos locales. Madrid: Marcial Pons.
Autor/a: César Martínez Sánchez