I. La afirmación del derecho a no reintegrar las prestaciones percibidas
El aludido derecho implica que las personas que perciban indebidamente el pago de prestaciones destinadas a garantizar las necesidades esenciales de subsistencia no estarán obligadas a su reintegro siempre que se cumplan las siguientes condiciones, establecidas en el primer apartado del citado art. 22 ter: a) que sean personas físicas; b) que el cobro indebido derive de un error administrativo o de una actuación administrativa indebida, sin la debida diligencia; c) que la persona beneficiaria no haya contribuido, por acción u omisión, a la producción del error administrativo; y d) que el error administrativo sea imputable exclusivamente a la Administración. El derecho a no restituir es, además, pleno, toda vez que se refiere tanto al principal como a los intereses.
Es evidente que la indicada excepción al deber general de reintegro de ingresos indebidos obedece al loable designio de tratar de evitar que la exigencia de devolución de las prestaciones esenciales de subsistencia indebidamente percibidas se traduzca en un agravamiento de la situación de vulnerabilidad o menesterosidad en la que se encuentre su percipiente. De ese modo, el precepto se hace eco de la conocida como “doctrina Čakarević”, formulada por el TEDH[1] y reiteradamente aplicada por nuestros tribunales[2], e intenta llevar a cabo una articulación de la misma orientada —creo que con dudoso éxito, como explicaré— a dotarla de un marco normativo y, por ende, de mayor certidumbre y seguridad jurídica para los implicados, Administración y ciudadano. En síntesis, dicha doctrina entraña que, en casos de reconocimiento erróneo de prestaciones básicas de subsistencia, no se puede hacer recaer el error exclusivamente en el ciudadano exigiéndole la devolución cuando ello sea desproporcionado desde el punto de vista de su supervivencia, dado que ello vulnera el derecho a disfrutar de los bienes propios reconocido por el art. 1 del Protocolo Adicional al Convenio Europeo de Derechos Humanos.
La indicada excepción al deber general de reintegro de ingresos indebidos obedece al loable designio de tratar de evitar que la exigencia de devolución de las prestaciones esenciales de subsistencia indebidamente percibidas se traduzca en un agravamiento de la situación de vulnerabilidad o menesterosidad en la que se encuentre su percipiente.
Las medidas legislativas exoneratorias del deber de devolución de prestaciones indebidas en el ámbito de la acción social no son nuevas en el derecho catalán. Por el contrario, y aunque con un alcance diverso, pueden referirse algunos precedentes en tal sentido. Tal es el caso, por ejemplo, de la DA segunda del Texto Refundido de la Ley de Finanzas Públicas de Cataluña (Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre); y, con el mismo espíritu, del artículo único del Decreto ley 20/2025, de 30 de septiembre.
Las medidas legislativas exoneratorias del deber de devolución de prestaciones indebidas en el ámbito de la acción social no son nuevas en el derecho catalán. Por el contrario, y aunque con un alcance diverso, pueden referirse algunos precedentes en tal sentido.
II. El carácter confuso y contradictorio de la regulación
La claridad con la que el apartado 1 del art. 22 ter de la Ley 26/2010 perfila el derecho a no reintegrar las prestaciones destinadas a garantizar las necesidades esenciales de subsistencia percibidas por error exclusivo de la Administración se ve ensombrecida por la regulación contenida en los apartados 2 y 3 del precepto.
Las medidas legislativas exoneratorias del deber de devolución de prestaciones indebidas en el ámbito de la acción social no son nuevas en el derecho catalán. Por el contrario, y aunque con un alcance diverso, pueden referirse algunos precedentes en tal sentido.
Los aludidos apartados 2 y 3 disponen que en los casos previstos en el apartado 1 la Administración deberá proceder del siguiente modo:
a) Deberá tramitar el procedimiento de reintegro del importe principal de la prestación, pero sin poder exigir importe alguno en concepto de intereses de demora o recargos.
b) Con arreglo a los principios de proporcionalidad, equidad y buena administración, deberá efectuar planes de devolución flexibles y ajustados a la capacidad económica de las personas.
c) De acuerdo con los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima, deberá valorar con la diligencia debida las circunstancias específicas del caso y fundamentar y motivar adecuadamente la decisión de no exigir los intereses correspondientes.
La regulación que acabo de exponer es a mi juicio confusa y contradictoria.
Es una regulación confusaporque parece evidente que restringe o acota el derecho de los perceptores a no restituir las prestaciones más allá de las condiciones o requisitos establecidos en apartado 1. En efecto, de los apartados 2 y 3 se deriva que, aunque se cumplan las condiciones definidas en el apartado 1, el derecho a no restituir queda sometido a una valoración administrativa previa mediante el preceptivo procedimiento administrativo de reintegro y a la luz de la capacidad económica de la persona física afectada.
Desde una perspectiva estrictamente material, es lógico que así sea, toda vez que carece de sentido y se aleja de los designios de la “doctrina Čakarević” que sea liberado del deber de devolver las prestaciones indebidas quien tiene capacidad para llevar a cabo dicha restitución sin que se vean agravadas sus condiciones básicas de subsistencia y, por ende, sin que se vea lesionado su derecho al disfrute de sus bienes. Dicho con otras palabras, lo sensato es que la exoneración del deber de devolución dependa de la capacidad económica de la persona y no del mero hecho de que la prestación percibida erróneamente tenga por objeto la garantía de las condiciones esenciales de subsistencia, como se deriva del apartado 1 del art. 22 ter. Ello sentado, desde una perspectiva formal y en un planteamiento exclusivamente de técnica normativa, provoca extrañeza que el criterio de la capacidad económica como determinante del derecho a no reintegrar no aparezca formulado entre el resto de condiciones, esto es, en el citado apartado 1, y lo haga en cierto modo, y si se me permite la expresión, camuflado como parámetro de resolución del procedimiento de reintegro.
Desde una perspectiva formal y en un planteamiento exclusivamente de técnica normativa, provoca extrañeza que el criterio de la capacidad económica como determinante del derecho a no reintegrar no aparezca formulado entre el resto de condiciones, esto es, en el citado apartado 1, y lo haga en cierto modo, y si se me permite la expresión, camuflado como parámetro de resolución del procedimiento de reintegro.
La regulación comentada es asimismo contradictoria y causa de incertidumbre, en particular en lo concerniente al alcance del deber de restitución en caso de que la misma sea procedente. Al respecto, el apartado 1 parece inequívoco en el sentido de que el derecho a no reintegrar comprende tanto el principal como los intereses. Ahora bien, para los supuestos en que proceda el deber de devolución, el apartado 2 establece que el preceptivo procedimiento administrativo de reintegro tendrá por objeto el principal, sin que se pueda exigir importe alguno en concepto de intereses de demora ni de recargos. Frente a ello, el apartado 3 impone a la Administración el deber de motivar adecuadamente la decisión de no exigir los intereses correspondientes.
Creo que hay motivos para congratularse de que el legislador catalán se haya hecho eco de la “doctrina Čakarević” y la haya incorporado al derecho positivo.
A modo de conclusión, creo que hay motivos para congratularse de que el legislador catalán se haya hecho eco de la “doctrina Čakarević” y la haya incorporado al derecho positivo. Al fin y al cabo, dicha doctrina, y por tanto la norma objeto de comentario, obedecen al noble objetivo de dispensar protección a las personas en situación de vulnerabilidad y entroncan, por tanto, con valores tan capitales como la dignidad de la persona, y con principios esenciales como la confianza legítima, la equidad, la proporcionalidad y la buena administración. Sin perjuicio de ello, en mi opinión se trata de una regulación mejorable desde el punto de vista técnico y de la seguridad jurídica que toda norma debe tener como aspiración. Está pendiente, por tanto, la correspondiente labor interpretativa, que a buen seguro contribuirá a arrojar luz sobre los numerosos puntos controvertidos que la regulación analizada presenta.
Sin perjuicio de ello, en mi opinión se trata de una regulación mejorable desde el punto de vista técnico y de la seguridad jurídica que toda norma debe tener como aspiración.
Autor/a: Antonio Ezquerra Huerva
[1] STEDH de 26 de abril de 2018, proceso 48921/2013 (caso Čakarević contra Croacia).
[2] V. gr.: STS (Social) 1186/2024, de 15 de octubre (rec. 806/2022); STS (Social) 1136/2025, de 26 de noviembre (rec. 1271/2024); y STS (Social) 92/2026, de 28 de enero (rec. 3239/2024). Por su parte, la aludida “doctrina Čakarević” viene siendo aplicada con profusión por las salas de lo social de los tribunales superiores de justicia.