1. Fundamento normativo
El ordenamiento español, pese a contar con una Constitución que reconoce la autonomía local y regional (arts. 2, 137 y 140 CE), no ha articulado una teoría sistemática de las relaciones interadministrativas. La dispersión normativa inicial, como la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico, y posteriormente la Ley 30/1992, no logró consolidar un modelo general de articulación entre entes. Por su parte, la LBRL introdujo una estructura normativa robusta que, aunque centrada en el régimen local, estableció principios operativos que se han proyectado más allá de su ámbito.
El ordenamiento español, pese a contar con una Constitución que reconoce la autonomía local y regional, no ha articulado una teoría sistemática de las relaciones interadministrativas.
La posterior Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público ha venido a reforzar esta arquitectura, ofreciendo una regulación más acabada de las relaciones interadministrativas en sus diversas tipologías: coordinación, cooperación, colaboración y control.
La posterior Ley 40/2015 ha venido a reforzar esta arquitectura, ofreciendo una regulación más acabada de las relaciones interadministrativas en sus diversas tipologías: coordinación, cooperación, colaboración y control.
2. Categorías de relaciones interadministrativas
a. Coordinación
La coordinación es entendida como una potestad de dirección que busca garantizar la coherencia del sistema institucional. Según el Tribunal Constitucional, esta técnica exige la existencia de un interés común, la participación de los entes coordinados en la elaboración de las medidas y la consideración de sus costes operativos. La STC 214/1989, la STC 82/2020 y la STC 124/2023 han perfilado esta figura como una facultad que debe ejercerse dentro de límites estrictos, al tratarse de una medida que puede implicar una afectación sobre competencias autónomas.
Asimismo, la Ley 40/2015 no desarrolla exhaustivamente esta figura, aunque el artículo 59 de la LBRL prevé algunas reglas sobre la coordinación y la planificación como una de sus herramientas. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha determinado que su utilización debe ser subsidiaria frente a otras técnicas menos invasivas, como la cooperación voluntaria.
b. Cooperación
La cooperación interadministrativa se ha formalizado especialmente a través de convenios, regulados de forma sistemática por la Ley 40/2015. La doctrina ha distinguido entre convenios con estructura contractual —con obligaciones recíprocas y consecuencias jurídicas por su incumplimiento— y los que tienen por causa la consecución de un fin común de interés público, aspecto esencial para entender su naturaleza cooperativa.
No obstante, la coexistencia de convenios y contratos ha generado dificultades. La Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público ha absorbido parcialmente ámbitos que tradicionalmente eran objeto de cooperación mediante convenios, lo que ha suscitado debates doctrinales sobre la necesidad de preservar su esencia administrativa. Por esto, los convenios entre Administraciones deben incluir cláusulas claras sobre su objeto, obligaciones recíprocas y régimen de resolución para evitar interpretaciones ambiguas.
c. Colaboración
La colaboración se presenta como una forma menos estructurada y más flexible, basada en la reciprocidad y la voluntad de apoyo mutuo. Aunque no produce efectos jurídicos equiparables a los convenios ni necesariamente conlleva consecuencias en caso de incumplimiento, su valor radica en la agilidad que ofrece ante contextos cambiantes y su utilidad para fines concretos como el intercambio de información o la asistencia técnica. En esa medida, no toda actuación conjunta entre Administraciones requiere convenio: el intercambio de información o la colaboración puntual puede formalizarse con instrumentos menos rígidos.
d. Control
El control interadministrativo constituye una manifestación de poder institucional mediante el cual una Administración reacciona sobre la actuación de otra. Este puede adoptar una naturaleza sancionadora o correctiva, y puede clasificarse en función de su objeto (actos concretos o actividades complejas), del momento de su ejercicio (a priori o a posteriori) o del tipo de decisión resultante (autorización o impugnación).
A diferencia de las otras formas de relación, el control afecta directamente la autonomía del ente controlado y, por tanto, requiere una habilitación expresa en la norma que lo regule.
3. Administración digital: nueva dimensión relacional
La digitalización ha transformado profundamente las formas de cooperación y colaboración. A partir de la Ley 11/2007 y del artículo 3 de la LRJSP, el uso de medios electrónicos en las relaciones interadministrativas se ha consolidado como principio general. La interoperabilidad —entendida como la capacidad de compartir información— se ha convertido en el eje central de las dinámicas cooperativas en la era digital. Además, la LRJSP obliga a que cualquier solución tecnológica desarrollada con fondos públicos sea reutilizable (arts. 157‑158).
La exigencia de mecanismos tecnológicos compartidos y compatibles ha dado lugar a una reformulación práctica de las relaciones interadministrativas, donde la eficiencia operativa y la protección de datos coexisten con la necesidad de una actuación conjunta. Las obligaciones derivadas de la digitalización ya no son opcionales, sino en buena medida mandatos que inciden directamente en el funcionamiento administrativo. El uso de medios electrónicos en las relaciones interadministrativas debe garantizar tanto la eficiencia como la protección de datos personales.
La exigencia de mecanismos tecnológicos compartidos y compatibles ha dado lugar a una reformulación práctica de las relaciones interadministrativas, donde la eficiencia operativa y la protección de datos coexisten con la necesidad de una actuación conjunta.
4. Desafíos persistentes en la articulación interadministrativa
El modelo de relaciones interadministrativas en España presenta una serie de tensiones estructurales que persisten después de cuatro décadas:
- Hibridación normativa y funcional: muchos mecanismos no responden a una sola categoría jurídica, sino que integran elementos de coordinación y cooperación en un mismo instrumento, como ocurre con algunos convenios que pueden tener cláusulas que den lugar a la dirección. Esta superposición puede afectar las garantías institucionales de los entes locales.
- Inseguridad interpretativa: la ausencia de una teoría general sistematizada y la constante evolución jurisprudencial dificultan la predicción y aplicación uniforme de los instrumentos de relación.
- Limitaciones presupuestarias: la modificación del artículo 57.4 de la LBRL permite a las entidades locales aportar recursos ante emergencias, pero supedita su ejecución a la normativa de estabilidad presupuestaria, lo cual puede comprometer la capacidad efectiva de respuesta en situaciones críticas.
- Situaciones de emergencia: las situaciones de emergencia son cada vez más frecuentes y el solo uso de los instrumentos tradicionales (planes provinciales, fondos de catástrofes) no basta. Por esto, se debe analizar constantemente el uso de mecanismos de coordinación y cooperación para que la adecuación de estas medidas ante dichas situaciones sea eficaz. Las situaciones de emergencia no suspenden los principios de legalidad y estabilidad presupuestaria; toda respuesta extraordinaria debe fundarse en habilitaciones normativas vigentes.
Conclusión
La LBRL ha sido el punto de partida para la configuración de un modelo de relaciones interadministrativas que ha evolucionado a lo largo de cuatro décadas. Su contribución ha sido determinante para institucionalizar principios como la coordinación, la cooperación y la colaboración. Sin embargo, el sistema actual se enfrenta a una serie de desafíos que requieren precisión conceptual, rigor normativo y estabilidad institucional.
El fortalecimiento de este marco no depende exclusivamente de la producción legislativa, sino también del modo en que se aplican e interpretan los mecanismos existentes, y de la coherencia con que se armonizan los principios de unidad y autonomía dentro de un Estado descentralizado.
En mi contribución al número 68 de Cuadernos de Derecho Local presento un análisis crítico de la situación actual y sus retos.
Autor/a: Juan Carlos Covilla
imagen: «iStock.com/BluePlanetStudio/»