El Congreso de los Diputados, en sesión de 10 de enero de 2024, acordó la convalidación del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo.
Como es sabido, dicho Real Decreto-ley incluye en su libro tercero una reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), en aras del cumplimiento y ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, con la finalidad explícita de mejorar el despliegue de los servicios públicos locales y de asistir en su prestación a los municipios de menor tamaño. No obstante, cabe preguntarse si con la reforma operada se dan respuestas reales a las necesidades actuales del conjunto de la Administración local española, resultando para ello necesario abordar tanto el contexto en el que se enmarca el Real Decreto-ley 6/2023 como el contenido concreto de las reformas introducidas.
1.- EL CONTEXTO DEL REAL DECRETO-LEY 6/2023
Como el propio Real Decreto-ley se encarga de poner de manifiesto expresamente, el mismo tiene por objeto la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (en adelante, PRTR). Esta es justamente la primera conclusión que debe extraerse de su análisis: las medidas en él incluidas persiguen con carácter preferente cumplir los compromisos asumidos ante las instituciones europeas, no llevar a cabo una auténtica revisión ni mejora de la regulación legal en torno al régimen local.
El Real Decreto-ley 6/2023 no persigue una mejora ni una revisión de la legislación de régimen local, sino que pretende cumplir con los compromisos asumidos en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Partiendo de esta premisa, la reforma pretende la ejecución del Componente 11 del PRTR (“Modernización de las Administraciones públicas”, que persigue “la reforma y modernización de la administración pública, con el fin de adaptarla a los retos de la sociedad contemporánea”) y, en concreto, del hito n.º 147 del PRTR (aprobado por Decisión de Ejecución del Consejo [CID], de 13 de julio de 2021, y actualizado mediante la Adenda al PRTR aprobada por el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros [ECOFIN] el 16 de octubre de 2023), hito en el que se contempla una modificación de la LRBRL con un doble objetivo:
i.- acelerar y ampliar el despliegue de los servicios públicos locales, también a través de medios digitales como las aplicaciones, y
ii.- apoyar a las ciudades pequeñas en su prestación de servicios públicos.
En el mismo hito n.º 147 del PRTR se prevé la modificación del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (en adelante, RPDT), para la actualización y mejora del padrón municipal de habitantes gestionado por las entidades locales, con el objetivo de modernizarlo y digitalizarlo, reforma a la que también hace referencia el propio Real Decreto-ley 6/2023 para remitirla a un momento posterior.
En consecuencia, la reforma introducida en la LRBRL por el Real Decreto-ley 6/2023 no persigue en sí un cambio sustancial en el régimen local, sino el cumplimiento de “los compromisos reflejados en ese hito y asumidos frente a la Unión Europea, en lo relativo a dicha disposición legal”, según el mismo indica en su preámbulo (apartado VIII).
2.- EL CONTENIDO DE LAS REFORMAS INTRODUCIDAS EN LA LEGISLACIÓN DE RÉGIMEN LOCAL
En este contexto, el Real Decreto-ley 6/2023 introduce una serie de modificaciones en la redacción actual de la LRBRL, de diferente alcance, pivotando sobre los dos ejes enunciados: acelerar y ampliar el despliegue de los servicios públicos locales, de una parte, y apoyar a las ciudades pequeñas en su prestación de servicios públicos, de otra.
Las reformas introducidas pivotan sobre dos ejes: acelerar y ampliar el despliegue de los servicios públicos locales a través de medios digitales, y apoyar a los pequeños municipios en su prestación de servicios.
2.1.- Modificación de la regulación del padrón municipal de habitantes
En primer lugar, el Real Decreto-ley 6/2023 introduce una modificación de los artículos 16 y 17 de la LRBRL, al tiempo que anuncia (como ya se ha indicado) una futura modificación del RPDT. Así, se modifica el artículo 16.2 de la LRBRL en cuanto a la inclusión entre los datos obligatorios del padrón municipal:
a.- de la referencia catastral del domicilio habitual “siempre que el domicilio cuente con referencia catastral o código equivalente”; y
b.- respecto de los extranjeros, del número de identidad de extranjero que conste en el certificado de inscripción en el Registro Central de Extranjeros, adaptando así los datos padronales a las previsiones de la normativa en materia de extranjería.
También se contempla la posibilidad de que la inscripción padronal recoja la aportación voluntaria de los datos relativos a la designación de las personas que pueden representar a cada vecino ante la Administración municipal a efectos padronales, el número de teléfono de contacto y la dirección de correo electrónico (en consonancia —se indica— con lo previsto por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), datos que no serán susceptibles de cesión en ningún caso (art. 16.3 in fine de la LRBRL).
También en el marco de la regulación del padrón municipal, se reforma levemente el artículo 17 de la LRBRL a fin de dar cobertura a la cesión por parte del Instituto Nacional de Estadística de los datos de su base padronal a otras Administraciones públicas que lo soliciten, sin consentimiento previo del afectado, únicamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas competencias y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes, así como para la elaboración de estadísticas oficiales sometidas al secreto estadístico.
Por último, el Real Decreto-ley anuncia una futura modificación del RPDT “con el fin de permitir la actualización en tiempo real de los datos que obran en los padrones, lo que permitirá a su vez un mejor acceso de los ciudadanos a los servicios públicos, y, sin duda alguna, la modernización digital del conjunto de las entidades locales”.
2.2.- Medidas para facilitar la accesibilidad a los servicios públicos de los vecinos a través de medios digitales
En segundo lugar, el Real Decreto-ley 6/2023 introduce un nuevo artículo 70 quater en la LRBRL, a fin de establecer la obligación por parte de las entidades locales de adoptar “las medidas necesarias para facilitar la accesibilidad de los servicios públicos a los vecinos, promoviendo la utilización de las tecnologías de la información”.
En concreto, se establece una doble obligación para las entidades locales:
a.- por una parte, la de elaborar “planes que tengan por objeto la implementación de mecanismos digitales que faciliten la accesibilidad de los vecinos y de las empresas a los servicios públicos” (art. 70 quater, apartado 1);
b.- por otra, la de “crear y mantener un portal de internet de información a los vecinos y de acceso a los servicios públicos digitalizados para los que así se determine, que opere como plataforma tecnológica de comunicación entre aquellos y la Administración local destinada a promover la digitalización progresiva de los servicios públicos” (art. 70 quater, apartado 2). En este portal, las entidades locales deberán publicar toda aquella información que juzguen adecuada a tal fin, así como la relación de servicios públicos a los que se pueda acceder por el portal o los vínculos a la información sobre el acceso a los servicios públicos disponibles en el territorio (art. 70 quater, apartado 3).
Nos encontramos en definitiva ante previsiones que no hacen sino profundizar en la apuesta por el establecimiento de relaciones electrónicas entre las entidades locales y la ciudadanía, senda ya iniciada en el año 2007 a través de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, e incorporada al ámbito local por medio de diferentes modificaciones de la LRBRL, en este caso, en el ámbito de la prestación de servicios públicos. No obstante, este conjunto de previsiones queda lejos de suponer una auténtica mejora en la prestación de los servicios públicos locales a través de medios digitales, por cuanto que su efectiva implementación dependerá del grado de madurez de la respectiva entidad local, sin que se hayan previsto mecanismos reales de apoyo a los municipios con un menor grado de disponibilidad de recursos.
La obligación de dotarse de un portal de internet de información y acceso a los servicios públicos no ha supuesto la correlativa puesta a disposición de los municipios de recursos para su ejecución.
En definitiva, en este punto la reforma impone más obligaciones para las entidades locales, sin una correlativa puesta a disposición de estas de medios y recursos reales para su ejecución y cumplimiento.
2.3.- Inclusión del “principio de diferenciación” en la atribución de competencias locales
A fin de mejorar la prestación de servicios públicos por parte de las “ciudades pequeñas”, el Real Decreto-ley 6/2023 añade un nuevo apartado al artículo 25 de la LRBRL, en el que se introduce el principio de diferenciación en la atribución de competencias a los municipios, entendido este como “ponderación específica de la capacidad de gestión de la entidad local” (preámbulo, apartado VIII).
Así, el nuevo artículo 25.6 de la LRBRL establece lo siguiente: “Con carácter previo a la atribución de competencias a los municipios, de acuerdo con el principio de diferenciación, deberá realizarse una ponderación específica de la capacidad de gestión de la entidad local, dejando constancia de tal ponderación en la motivación del instrumento jurídico que realice la atribución competencial, ya sea en su parte expositiva o en la memoria justificativa correspondiente”.
En consecuencia, se establece la obligatoriedad de ponderar la capacidad real de gestión de los diferentes municipios con carácter previo a la atribución a estos de competencias.
El principio de ponderación establece la obligación de ponderar la capacidad real de gestión municipal previamente a llevar a cabo una atribución de competencias.
No obstante, la norma no establece las consecuencias que de dicha ponderación puedan derivarse, ni si ello puede suponer un modelo asimétrico de competencias municipales en el conjunto del territorio nacional, cuestión que podría derivar en una auténtica brecha territorial, permitiendo que algunos municipios pudieran alcanzar el máximo ámbito competencial posible frente a otros que verían este ámbito reducido por su menor capacidad de gestión. A fin de evitar este riesgo de desigualdad, sería conveniente que se concretaran mecanismos para lograr reequilibrar esa menor capacidad gestora (planes específicos para los pequeños municipios en un ámbito competencial, obligatoriedad de asistencia por parte de las diputaciones provinciales,…) y permitir con ello la igualdad entre territorios y personas.
2.4.- Sistemas de gestión colaborativa
Por otra parte, el Real Decreto-ley dota nuevamente de contenido al artículo 28 de la LRBRL (suprimido anteriormente por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local) para introducir en la legislación de régimen local la posibilidad de adoptar, en municipios de menos de 20 000 habitantes, fórmulas colaborativas tendentes a garantizar el cumplimiento de las competencias municipales y la prestación de calidad de los servicios públicos mínimos obligatorios, de forma además financieramente sostenible.
Para ello, se enuncian una serie de medidas que pueden adoptarse por parte de los municipios de menos de 20 000 habitantes:
a.- racionalización organizativa y de funcionamiento;
b.- fórmulas de gestión comunes o asociativas;
c.- sostenimiento del personal en común con otro u otros municipios, así como
d.- fórmulas de “fomento del desarrollo económico y social de los municipios”.
En todo caso, la aplicación efectiva a un municipio de la gestión colaborativa requerirá decisión en tal sentido de la comunidad autónoma respectiva, la conformidad previa del municipio afectado y el informe de las entidades locales afectadas (art. 28, párrafo 2, de la LRBRL).
La adopción de sistemas de racionalización organizativa y de funcionamiento puede suponer una flexibilización en la rigidez del régimen de organización “común”.
Esta previsión, rescatada del borrador del anteproyecto de ley de municipios pequeños y en riesgo de despoblación[1], puede de facto abrir la puerta a una flexibilización en la rigidez del régimen de organización “común” previsto por la legislación de régimen local para los municipios de menos de 20 000 habitantes (siempre que sea autorizado por la respectiva comunidad autónoma en los términos indicados), posibilidad esta de mucho mayor calado que la adopción de fórmulas de gestión y prestación compartida o asociativa con otra u otras entidades locales de servicios de su competencia, puesto que, como reconoce el propio Real Decreto-ley en su preámbulo, estas posibilidades deben articularse a través de las fórmulas ya previstas en el ordenamiento jurídico.
2.5.- Otras previsiones
Si el Real Decreto-ley 6/2023 persigue el doble objetivo de acelerar y ampliar el despliegue de los servicios públicos locales, y de apoyar a las ciudades pequeñas en su prestación de servicios públicos, lo cierto es que se incluyen en el mismo otras modificaciones de la LRBRL que distan de atender al cumplimiento de aquellos.
Así, a través de la modificación del artículo 13 de la LRBRL, se reduce de 5000 a 4000 habitantes la exigencia de población para la creación de nuevos municipios sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados, siempre que los municipios resultantes sean financieramente sostenibles, cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.
En segundo lugar, se modifica el apartado 2 de la disposición final séptima de la LRBRL, relativo al régimen jurídico de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional en el marco del régimen foral vasco, reemplazando la referencia expresa al artículo 92 bis de la LRBRL por la fórmula “normativa básica”.
Por último, se añade una nueva disposición adicional decimoséptima a la LRBRL, a fin de reconocer “la posición singular en materia de sistema institucional recogida en el artículo 5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, así como las competencias exclusivas y compartidas en materia de régimen local y organización territorial previstas en dicho Estatuto, de acuerdo con el marco competencial establecido en la Constitución y en especial en el Estatuto de Autonomía de Cataluña”.
Ninguna de estas previsiones atiende en modo alguno a las demandas y necesidades del conjunto de la Administración local, sino que obedecen al cumplimiento de pactos entre fuerzas políticas.
3.- A MODO DE SÍNTESIS
El Real Decreto-ley 6/2023 introduce un conjunto heterogéneo de modificaciones en la LRBRL, si bien lo hace con la finalidad de atender al cumplimiento de los compromisos e hitos asumidos ante la Unión Europea en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y no desde la atención a las necesidades y demandas del conjunto de la Administración local.
Las reformas introducidas se fundamentan formalmente en torno a la consecución de un doble objetivo: por una parte, acelerar y ampliar el despliegue de los servicios públicos locales, y de otra, apoyar a las ciudades pequeñas en su prestación de servicios públicos.
De entre las medidas introducidas, algunas de ellas pueden suponer un primer paso hacia un cambio de percepción en torno a la realidad de la Administración local española, tales como la positivización del principio de diferenciación en la gestión de las competencias municipales o la adopción de mecanismos de racionalización organizativa y de funcionamiento, siempre que en ambos casos el desarrollo posterior de los enunciados básicos contenidos en la LRBRL avance en esa dirección.
No obstante, la mayor parte de medidas introducidas en poco van a contribuir a la satisfacción de las necesidades de las entidades locales españolas, habiéndose perdido una nueva oportunidad (si es que la hubo) para abordar la gran reforma que el régimen local demanda y, en particular, para aportar soluciones reales a las demandas de los municipios de menor capacidad económica y de gestión, que —recordemos— constituyen el grueso de los ayuntamientos españoles, por lo que el suyo y no otro debería ser el “régimen común”.
Autor/a: Joaquín Miguel Burgar Arquimbau
[1] Betetos Agrelo, N. (2023). Las modificaciones de la LBRL operadas por el Real Decreto-ley 6/2023. Acento Local [blog], 22-12-2023. Disponible en https://www.gobiernolocal.org/acento-local/las-modificaciones-de-la-lbrl-operadas-por-el-real-decreto-ley-6-2023/.