La reciente aprobación por el Parlament de Cataluña de la Ley 11/2025, de 29 de diciembre, de medidas en materia de vivienda y urbanismo, nos ofrece una buena ocasión para reflexionar, una vez más, sobre el alcance real de los mecanismos de garantía del principio de autonomía local existentes en nuestro ordenamiento jurídico.
Ahora bien, en este caso, el objeto de nuestro análisis no reside tanto en el contenido material de esta nueva norma legal, sino en el Dictamen del Consell de Garanties Estatutàries de Cataluña núm. 5/2025, de 2 de diciembre. Y es que este Dictamen, emitido a petición de diferentes grupos políticos, examina —entre otros motivos— si durante la tramitación parlamentaria de la Ley se habría vulnerado el principio de autonomía local, al limitarse el derecho de las entidades locales a participar en los asuntos que afecten directamente a su círculo de intereses.
Participación local y procedimiento legislativo: posición mayoritaria del Consell de Garanties Estatutàries
Uno de los primeros aspectos de los que se ocupa el Dictamen es el examen de si la vulneración alegada se habría producido por la forma en que se articuló la participación local en el procedimiento legislativo autonómico: mediante la simple intervención de las entidades municipalistas catalanas[1] en el trámite de comparecencias, y sin la intervención del Consell de Governs Locals (Consejo de Gobiernos Locales) previsto en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC).
En este punto, el Consell de Garanties Estatutàries descarta por mayoría estas objeciones, al considerar que, aunque el Estatuto catalán configura la participación de los entes locales en el procedimiento normativo como una garantía relevante (art. 85 EAC y art. 86.3 EAC), no la erige como un trámite dotado de un contenido rígido ni en un límite automático frente a cualquier incidencia propia del procedimiento legislativo.
Desde esta perspectiva, entiende que el principio de autonomía local no exige un determinado modelo de participación local, sino que admite una pluralidad de cauces —entre ellos, tal y como ocurrió en la tramitación de la Ley 11/2025, de 29 de diciembre, la participación por escrito y no mediante comparecencias presenciales—, siempre que estos permitan trasladar el parecer de los Gobiernos locales antes de la adopción de la decisión normativa.
El Consell de Garanties Estatutàries entiende que el principio de autonomía local no exige un determinado modelo de participación local, sino que admite una pluralidad de cauces —entre ellos, tal y como ocurrió en la tramitación de la Ley 11/2025, de 29 de diciembre, la participación por escrito y no mediante comparecencias presenciales—, siempre que estos permitan trasladar el parecer de los Gobiernos locales antes de la adopción de la decisión normativa.
Asimismo, el Dictamen relativiza la ausencia de participación del Consell de Governs Locals, que, pese a su previsión estatutaria como órgano de representación local en las instituciones de la Generalitat catalana (art. 85 EAC), aún no se encontraba constituido en el momento de la tramitación parlamentaria. En este caso, se entiende que el ordenamiento prevé mecanismos alternativos capaces de mitigar dicha circunstancia —por ejemplo, la participación de las entidades municipalistas—.
Aun sin poder entrar más detalladamente en estas cuestiones, esta interpretación, a nuestro juicio, resulta criticable por diversas razones. En primer lugar, porque la participación de los Gobiernos locales —que constituyen un nivel territorial de gobierno e integran el sistema institucional en el que se organiza la Generalitat (art. 2.3 EAC)— quedó equiparada, en la práctica, a la de otros sujetos privados portadores de intereses sectoriales. Esta equiparación resulta problemática, en la medida en que diluye la especificidad institucional de los entes locales, como poderes públicos dotados de autonomía constitucional y estatutaria.
En segundo lugar, porque la participación articulada únicamente por escrito no permitió un debate real con los Gobiernos locales. La ausencia de comparecencias parlamentarias de representantes municipales impidió un intercambio directo de argumentos con los diputados, privando al proceso legislativo de un espacio de diálogo institucional entre niveles de gobierno.
Y, finalmente, porque aceptar sin mayor matización que la inexistencia de un órgano expresamente previsto en el Estatuto de Autonomía pueda suplirse de forma general por mecanismos alternativos implica debilitar la función institucional que estatutariamente se atribuye a dicho órgano como cauce específico de representación y participación local en el proceso normativo autonómico (art. 85 EAC).
Por otra parte, el Dictamen aborda también la crítica relativa a la introducción de enmiendas de contenido sustancial con posterioridad al trámite de comparecencias. A este respecto, subraya que la facultad de enmienda forma parte del núcleo del ius in officium de los diputados (art. 23 CE y art. 29.1 EAC) y, en consecuencia, no puede quedar condicionada por la necesidad de reproducir los trámites de participación cada vez que se introducen modificaciones en el texto normativo, incluso cuando estas sean de alcance relevante.
En consecuencia, la mayoría del Consell concluye que, aunque el texto finalmente aprobado difiera del inicialmente sometido a audiencia, el procedimiento seguido no impidió de manera absoluta ni irrazonable la participación de los entes locales, ni vació de contenido las facultades que el Estatuto catalán les reconoce en este ámbito.
El voto particular: una lectura sustantiva de la participación local
Respecto de esta última cuestión, y frente al parecer mayoritario, el Dictamen del Consell catalán incorpora un interesante voto particular —formulado por el consejero Francesc Esteve Balagué— que propone una lectura notablemente más exigente del principio de autonomía local en su dimensión participativa.
El Dictamen del Consell catalán incorpora un interesante voto particular que propone una lectura notablemente más exigente del principio de autonomía local en su dimensión participativa.
Aun aceptando que la participación local pueda producirse solamente por escrito, el voto particular parte de una idea fundamental: la participación de los entes locales en el procedimiento legislativo no puede reducirse a un trámite meramente formal, sino que debe permitir una intervención real y efectiva antes de la adopción de decisiones normativas que incidan directamente sobre sus competencias. Para ello, se exige que la participación sea, al mismo tiempo, 1) temporalmente adecuada, es decir, previa a que la decisión normativa esté sustancialmente determinada, y 2) materialmente relevante, es decir, referida al texto que efectivamente será objeto de debate y aprobación.
Para ello, se exige que la participación sea, al mismo tiempo, 1) temporalmente adecuada, es decir, previa a que la decisión normativa esté sustancialmente determinada, y 2) materialmente relevante, es decir, referida al texto que efectivamente será objeto de debate y aprobación.
Aplicando estos criterios al caso concreto, el voto particular considera que la participación de las entidades municipalistas se produjo sobre una versión del proyecto de ley que fue posteriormente alterada de manera sustancial, mediante la incorporación de enmiendas con incidencia directa sobre el ámbito competencial local. En tales condiciones, la audiencia previa de las entidades locales en la tramitación parlamentaria de la Ley 11/2025, de 29 de diciembre, quedó privada de eficacia real, convirtiéndose en un trámite meramente formal, incapaz de cumplir la finalidad que le es propia, lo que comporta una vulneración del principio de autonomía local.
A modo de conclusión
Más allá del supuesto examinado, el Dictamen del Consell de Garanties Estatutàries es una muestra del largo proceso de concreción progresiva de la autonomía local como principio constitucional y estatutario, cuyo contenido no se encuentra definitivamente fijado, sino que se construye a partir de la interacción entre legislación, práctica institucional y control jurisdiccional. En este contexto, el voto particular de Francesc Esteve Balagué constituye una llamada de atención de notable alcance. No solo porque pone de relieve los riesgos de los procedimientos legislativos acelerados, sino también porque advierte sobre la tendencia a degradar la participación local a un trámite meramente decorativo.
Si la participación de los entes locales se admite como jurídicamente suficiente con independencia del momento, del contenido, de la forma en que tiene lugar y del impacto real de las modificaciones introducidas, el principio de autonomía local corre el riesgo de convertirse en una garantía meramente retórica, formalmente respetada pero materialmente ineficaz. Y este es un riesgo que, en un contexto de creciente intervención normativa sobre el ámbito competencial municipal, el legislador autonómico no debería asumir con ligereza.
Este planteamiento conecta, además, con el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en la Sentencia núm. 64/2025, de 13 de marzo, que introduce un marco especialmente relevante para evaluar el alcance de las garantías de autonomía local. Como ha puesto de relieve la doctrina, esta sentencia avanza hacia una concepción de la autonomía local que no se agota en su dimensión defensiva, sino que se configura como un mandato de optimización, que obliga a los poderes públicos —y en particular al legislador— a promover el mayor nivel posible de autonomía local en materias de interés municipal.
Desde esta perspectiva, y a la luz de esta doctrina constitucional, podría resultar discutible que una concepción puramente formal de la participación local en el procedimiento legislativo, desvinculada completamente de su eficacia real sobre el contenido normativo aprobado, pueda considerarse plenamente compatible con el mandato de optimización mencionado por el Tribunal Constitucional. Por ello, el voto particular formulado en el Dictamen núm. 5/2025 del Consell de Garanties Estatutàries catalán anticipa una lectura que, de buen seguro, deberá ser tenida en cuenta en futuros procesos legislativos.
Autor/a: Marc Vilalta Reixach
imagen: «iStock.com/Andrii Yalanskyi»
[1] En concreto, en el caso de Cataluña, principalmente, la Asociación Catalana de Municipios y Comarcas (ACM) y la Federación de Municipios de Cataluña (FMC).