La progresiva internacionalización del estatuto y de la esfera de actuación de los Gobiernos locales halla traducción, entre otras manifestaciones de extraordinario interés, en sus declaraciones institucionales. Con frecuencia, los Gobiernos locales adoptan acuerdos de esta naturaleza referentes a cuestiones ajenas al círculo inmediato de sus intereses; de hecho, en no pocas ocasiones, aquellos se refieren a problemáticas de ámbito supranacional. Ello, como he tenido ocasión de exponer en una reciente publicación con cierto detalle, obliga a reconsiderar los términos en que tradicionalmente se ha abordado este tipo de proclamaciones provenientes de la esfera local, toda vez que de su —como habrá ocasión de comprobar, matizada— admisión jurisprudencial deriva necesariamente su incardinación en la garantía constitucional de la autonomía local.
Con frecuencia, los Gobiernos locales adoptan acuerdos de esta naturaleza referentes a cuestiones ajenas al círculo inmediato de sus intereses; de hecho, en no pocas ocasiones, aquellos se refieren a problemáticas de ámbito supranacional.
En este sentido, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm. 1161/2022, de 20 de septiembre, relativa a la adhesión de un municipio cántabro al movimiento BDS (Boicot, desinversiones y sanciones), constituye un ejemplo inmejorable, por cuanto en la misma, superándose preconcepciones rígidas acerca de los límites oponibles a la actividad declarativa local —inspiradas, esencialmente, en una lectura en exceso estricta del principio de competencia—, se consolida una visión del fenómeno que atiende a los diversos elementos que, en nuestra opinión, han de ser tenidos en cuenta a la hora de resolver sobre la validez de tal categoría de actuaciones.
El acuerdo controvertido, adoptado el 7 de julio de 2016 por el Pleno del Ayuntamiento de Reinosa, incluía un conjunto de proclamaciones en el siguiente sentido:
(1) expresión del apoyo de la corporación a la resolución del Parlamento Europeo de 17 de diciembre de 2014, por la que se reconoce el Estado de Palestina;
(2) manifestación de “la solidaridad con la población de los territorios ocupados instando a la ONU a garantizar su protección y a obligar a Israel a cumplir la legalidad internacional”;
(3) declaración del Concejo de Reinosa como “Espacio Libre de Apartheid Israelí (EALI)” y previsión de su difusión “entre la ciudadanía, insertando el Sello Espacio Libre de Apartheid Israelí en la página web municipal, sello que recibirá de la Red solidaria contra la ocupación de Palestina”;
(4) previsión de la adopción de “las medidas legales oportunas para que los procesos de contratación y compra incluyan previsiones que impidan contratar servicios o comprar productos a empresas cómplices de las violaciones del Derecho Internacional y que no acaten el Derecho de Autodeterminación del pueblo palestino […]”; y
(5) previsión de la adopción de medidas de fomento de “la cooperación con el movimiento BDS (Boicot, desinversiones y sanciones), articulado a nivel estatal por la Red Solidaria contra la Ocupación de Palestina y a nivel autonómico y local por el Comité de Solidaridad contra la Causa Árabe”.
El tratamiento del acuerdo municipal a lo largo de las sucesivas instancias jurisdiccionales sería desigual. Así, mientras que, en primera instancia, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Santander, por Sentencia de 28 de noviembre de 2019 (procedimiento 4/2019), declararía tan solo la nulidad de los puntos 4 y 5 del acuerdo, en apelación, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria extendería, en su Sentencia núm. 209/2020, de 19 de junio, la anulación al conjunto de la declaración municipal, al entender que el Ayuntamiento de Reinosa carecería de competencia para la aprobación de la misma y que el acuerdo incidiría sobre la materia “relaciones internacionales” del art. 149.1.3.ª CE —excediendo, en consecuencia, el marco definido en el art. 25 LBRL— y vulneraría el principio de objetividad de la actuación local. Como ha podido avanzarse, la respuesta jurisdiccional definitiva sería mucho más matizada.
El tratamiento del acuerdo municipal a lo largo de las sucesivas instancias jurisdiccionales sería desigual.
En este sentido, al conocer de la controversia en el marco de la resolución del recurso de casación, el Tribunal Supremo, en primer lugar, descartaría la aplicación de los límites establecidos en el art. 2.a) LJCA con respecto al enjuiciamiento de los actos de gobierno —sobre la base de la ausencia de mención en el referido precepto a la esfera local—, y precisaría, con apoyo en precedentes de su propia jurisprudencia, que el alcance de su control habría de diferir en función del grado de vinculatoriedad de los diversos contenidos del acuerdo. Dicho de otra forma, el Tribunal emplearía, como criterio de resolución, el dato referente a que las diversas proclamaciones del acuerdo institucional llevaran o no aparejados auténticos efectos jurídicos en orden a delimitar la extensión de su propia labor fiscalizadora —apartándose así, implícitamente, de otros pronunciamientos jurisdiccionales sumamente controvertidos, como, a título de ejemplo, el contenido en la importante Sentencia núm. 2088/2019, de 26 de junio, relativa a la proclamación por el Ayuntamiento de Caldes de Montbui de su apoyo al proceso soberanista catalán, sobre la que he podido pronunciarme críticamente en un comentario de la resolución—.
El Tribunal emplearía, como criterio de resolución, el dato referente a que las diversas proclamaciones del acuerdo institucional llevaran o no aparejados auténticos efectos jurídicos en orden a delimitar la extensión de su propia labor fiscalizadora.
En segundo lugar, a la hora de abordar el análisis del acuerdo impugnado, efectuaría el Tribunal una aclaración complementaria de la reflexión que viene de sintetizarse, relativa a la debida observancia, por parte de los diferentes niveles territoriales de poder, de su ámbito competencial, exigencia que en nada se vería relativizada por razón de la existencia de resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de obligado cumplimiento en el Estado español. No obstante —precisaría el Tribunal—, el dato relativo a la ausencia de eficacia jurídica habría de ser, ciertamente, tenido en cuenta, toda vez que “nada obsta a [la] permanencia [del acuerdo] si no viola derechos fundamentales o de terceros”. De esta forma, la Sala admitiría la procedencia de un pronunciamiento anulatorio con respecto a posicionamientos totalmente carentes de vinculatoriedad jurídica en los supuestos en que de los mismos resulte la lesión de la esfera de un particular.
La Sala admitiría la procedencia de un pronunciamiento anulatorio con respecto a posicionamientos totalmente carentes de vinculatoriedad jurídica en los supuestos en que de los mismos resulte la lesión de la esfera de un particular.
Y, sobre la base de la referida comprensión, delimitaría el Tribunal el alcance de la declaración de nulidad del acuerdo, que dejaría de comprender los dos primeros puntos del mismo, en cuanto que expresivos de la adhesión del municipio a la resolución del Parlamento Europeo de reconocimiento del Estado de Palestina —que, en palabras de la propia Sala, “no quebranta las competencias municipales ni incurre en ilegalidad”— y de la solidaridad de la corporación con la población de las zonas ocupadas —que, de acuerdo con el entendimiento del Tribunal, “es una declaración que al carecer de efectos jurídicos vinculantes responde al carácter político de la autonomía municipal”—. Los restantes apartados del acuerdo, sin embargo, poseerían eficacia jurídicamente vinculante y vulnerarían derechos fundamentales, al comportar un trato discriminatorio de terceros, por lo que entendería el Tribunal que habría de acordarse su anulación.
La Sentencia —es evidente— posee una relevancia extraordinaria, al trascender, como ha quedado dicho, una comprensión del problema principalmente centrada en el dato competencial y completar los elementos que han de ser tomados en consideración a la hora de resolver sobre la validez de la actividad declarativa de los Gobiernos locales. Con ello, no solamente se enriquece la perspectiva desde la que la jurisdicción contencioso-administrativa habrá de abordar, en lo sucesivo, las correspondientes impugnaciones, sino que se impone una aproximación más acorde con la visión, ya consolidada socialmente, de aquella categoría de actuación local, y, por este motivo, una lectura notablemente más moderna de la autonomía constitucionalmente garantizada a favor de los Gobiernos locales.
Se impone una aproximación más acorde con la visión, ya consolidada socialmente, de aquella categoría de actuación local, y, por este motivo, una lectura notablemente más moderna de la autonomía constitucionalmente garantizada a favor de los Gobiernos locales.
Autor/a: Gustavo Manuel Díaz González
imagen: «iStock.com/webphotographeer»