La legitimación, entendida como la capacidad reconocida por el ordenamiento jurídico a una persona o entidad para ejercer un derecho o acción en un procedimiento, tiene especial repercusión en el régimen local con dos figuras propias, que amplían el concepto de legitimación activa y pasiva.
La legitimación activa se recoge en el artículo 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), si bien, dada su extensión, la letra a) reconoce legitimación a las personas físicas o jurídicas que ostenten derechos o intereses legítimos. En particular, la letra e) la reconoce a las entidades locales “para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales”.
Este régimen se completa con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), cuyo artículo 63.1 b) reconoce legitimación activa a los concejales que hubieran votado contra los acuerdos adoptados en el seno de su corporación.
la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local reconoce legitimación activa a los concejales que hubieran votado contra los acuerdos adoptados en el seno de su corporación.
En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 210/2009, de 26 de noviembre, estableció: “[…] constatada la existencia de un interés concreto de la demandante respecto del objeto del proceso del que deriva este recurso de amparo […] y no pudiendo existir duda alguna de que ese interés, por estar dirigido a la consecución de un funcionamiento ajustado a Derecho de la corporación local de la que forma parte, […] es un interés legítimo, la conclusión no puede ser otra que la imposibilidad de compartir la solución adoptada por la Sala en la Sentencia impugnada que, al negar legitimación a la concejal demandante […] cerró el acceso a la jurisdicción de quien, por existir una expresa previsión legal que presuponía dicha legitimación, ostentaba un interés concreto y legítimo para impetrar en su defensa la tutela judicial efectiva”.
La mayor diferencia con el régimen general se contempla en el artículo 68 de la LRBRL, que faculta a los vecinos a ejercer judicialmente acciones en defensa de los bienes y derechos locales ante la inacción municipal.
La mayor diferencia con el régimen general se contempla en el artículo 68 de la LRBRL, que faculta a los vecinos a ejercer judicialmente acciones en defensa de los bienes y derechos locales ante la inacción municipal.
Para ello, es necesario un doble requisito: que el vecino que ejerza la acción goce de plenitud de derechos civiles y políticos, y que dirija a la corporación un requerimiento previo de ejercicio de acciones que no sea atendido por aquella en el plazo de treinta días hábiles desde su registro.
En consecuencia, esta posibilidad supone una especialidad propia de las entidades locales, permitiendo una mayor protección de sus intereses, lo que, en caso de éxito, se traduce para el vecino en el reembolso de las costas procesales más la indemnización de los perjuicios causados.
No obstante, el Tribunal Supremo, interpretando esta cuestión, acoge el precepto en términos literales y excluye su aplicación a las acciones administrativas. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4, n.º 34/1996, de 10 de enero, Recurso 4482/1991, estableció que “la sustitución procesal consecuencia del ejercicio de la acción vecinal a que se refiere el artículo 68,2 de la Ley Básica de Régimen Local se aplica al ejercicio de acciones civiles o de otra índole en defensa de los bienes y derechos de la Corporación, pero es improcedente emplearla tramitando de forma privada un expediente administrativo frente a actos de la propia Corporación”.
Sin embargo, el aspecto más novedoso se centra en la legitimación pasiva del artículo 21 LJCA, que con carácter general considera como parte demandada:
“a) Las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el artículo 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso.
b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante”.
El artículo 21.1 b) tiene un ámbito que ha sido ampliado jurisprudencialmente. En especial, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 11 de marzo de 2025 (recurso de casación 1069/2022), permite a los concejales personarse como codemandados en un recurso contencioso-administrativo contra su propio ayuntamiento.
La Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 11 de marzo de 2025 (recurso de casación 1069/2022), permite a los concejales personarse como codemandados en un recurso contencioso-administrativo contra su propio ayuntamiento.
Respecto de los hechos, el recurso fue promovido por dos empresas contra el Ayuntamiento de O Porriño (Pontevedra) por impago de facturas de servicios mediante contratos adjudicados verbalmente sin observarse la normativa de contratación pública.
Un concejal de la oposición, dudando de su legalidad, y ante el riesgo de que el Ayuntamiento no designase representante procesal o se allanase en el proceso, se personó como codemandado, reconociéndose su personación por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Pontevedra.
El Juzgado, en su Sentencia 20/2021, de 1 de febrero, encuentra fundada su personación “como parte codemandada por entender que cumple los requisitos establecidos en el artículo 21.1.b) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, al ostentar un interés legítimo. Es miembro de la Corporación local demandada, concejal y portavoz del principal partido de la oposición. Resulta afectado por la pretensión de la parte actora, en el contexto de la labor fiscalizadora de la acción municipal de gobierno”.
Esta sentencia fue recurrida en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que en su Sentencia 444/2021, de 12 de noviembre, rechaza la personación del concejal por considerar que no ostenta la condición de parte, al no existir acuerdo de la corporación que lo legitime.
Además, manifiesta que el ejercicio de las acciones judiciales en representación y defensa de los intereses municipales, previsto en los artículos 21.1 k) y 22.2 j) LRBRL, corresponde en exclusiva al alcalde o pleno.
En último término, razona que la labor de fiscalización política de los concejales debe circunscribirse a los órganos de gobierno, señalando que esta jurisdicción solo conoce sobre cuestiones relativas al control de legalidad y no de oportunidad.
A pesar de ello, el concejal presenta recurso de casación ante el Tribunal Supremo, admitido a trámite por Auto de 15 de junio de 2023, identificando como cuestión de interés casacional “la posibilidad de que los concejales puedan comparecer como codemandados en procedimientos de reclamaciones de cantidad dirigidos frente al Consistorio del que son miembros”.
El Alto Tribunal finalmente dictó Sentencia reconociendo la legitimación pasiva del concejal, basándose en la Sentencia del Tribunal Constitucional 173/2004, de 18 de octubre, que, referida a la legitimación de los concejales, afirma lo siguiente:
“No tendría sentido admitir la legitimación de ese miembro de una corporación local, únicamente, cuando hubiera concurrido en sentido disidente a la formación de la voluntad de un órgano colegiado, para negársela a quien no hubiera formado parte del órgano por causas ajenas a su voluntad, o incluso por deliberado apartamiento de los representantes mayoritarios, y más aún cuando es idéntico, en uno y otro caso, el interés en el correcto funcionamiento de la corporación que subyace en el título legitimador que ahora se examina”.
Por tanto, esta legitimación comprende intereses no patrimoniales; para ello, la Sentencia del Tribunal Constitucional 73/2006, de 13 de marzo, define el interés como “la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta”.
Además, el Tribunal Supremo critica la sentencia de segunda instancia por ser “excesivamente rigorista”, puesto que no reconocer la legitimación del concejal es contrario al derecho a la tutela judicial efectiva.
Precisamente, invoca el artículo 140 de la Constitución, y lo relaciona con la participación en los asuntos públicos del artículo 23.1, reconociéndola cuando existen intereses públicos en juego y una actuación o inactividad municipal ajena al interés local.
Así, el Tribunal Supremo interpreta el artículo 21.1 b) LJCA conforme al artículo 24 de la Constitución: “[…] los Concejales, en su condición de miembros electos que integran la Corporación Local, están legitimados para personarse en un proceso contencioso-administrativo entablado contra el Ayuntamiento del que forman parte, cuando de la estimación de las pretensiones deducidas puedan quedar afectados los derechos o intereses legítimos del mismo”.
Esta ampliación del concepto de legitimación pasiva representa un hito jurisprudencial en este orden, permitiendo que los concejales puedan ser codemandados junto con el Ayuntamiento del que forman parte, incluso sin necesidad de haber impugnado previamente el acuerdo recurrido si se ven afectados derechos o intereses legítimos municipales, pudiendo participar como codemandados cuando ejerzan un cometido dirigido a la protección del interés público y la buena gestión institucional.
Esta ampliación del concepto de legitimación pasiva representa un hito jurisprudencial en este orden, permitiendo que los concejales puedan ser codemandados junto con el Ayuntamiento del que forman parte, incluso sin necesidad de haber impugnado previamente el acuerdo recurrido si se ven afectados derechos o intereses legítimos municipales.
Autor/a: Tomás Antonio Gómez Saucedo
imagen: «iStock.com/NanoStockk/»