El régimen local español presenta múltiples signos de agotamiento. La organización territorial, las competencias y la financiación municipal son tres dimensiones interdependientes que no pueden reformarse por separado. Abordarlas de forma conjunta es condición necesaria para lograr un sistema local funcional, equitativo y adaptado a la realidad socioeconómica del país.
La organización territorial, las competencias y la financiación municipal son tres dimensiones interdependientes que no pueden reformarse por separado.
La atomización territorial, la ambigüedad competencial y la insuficiencia de recursos son tres síntomas de un mismo problema estructural: un modelo heredado, desajustado y poco coherente. Este diagnóstico se apoya en un análisis detallado de datos empíricos, comparaciones internacionales y los principios normativos del federalismo fiscal[1].
I. Una estructura territorial fragmentada e ineficiente.
España cuenta con más de 8000 municipios, un 72 % de los cuales tiene menos de 2000 habitantes. Esta elevada fragmentación contrasta con lo que ocurre en países como Irlanda, Reino Unido, Dinamarca o los Países Bajos, donde los municipios son más grandes y con mayor capacidad de gestión. La dimensión reducida de la mayoría de municipios españoles limita su eficiencia administrativa y su capacidad para prestar servicios adecuados a la ciudadanía.
La dimensión reducida de la mayoría de municipios españoles limita su eficiencia administrativa y su capacidad para prestar servicios adecuados a la ciudadanía.
La literatura internacional y la experiencia de países como Dinamarca, Finlandia o Suecia muestran que la fusión de municipios permite generar economías de escala, reducir costes administrativos y mejorar la calidad democrática y la oferta de servicios públicos. Sin embargo, las propuestas de fusión impulsadas en España han fracasado, pese a los incentivos previstos por la Ley 27/2013. La resistencia local, la falta de voluntad política y un diseño institucional poco atractivo han sido los principales obstáculos.
Frente a la dificultad de las fusiones, se ha promovido la cooperación intermunicipal, especialmente a través de mancomunidades. Esta fórmula preserva la autonomía local, permite compartir servicios y puede generar ahorros. No obstante, su efectividad depende del compromiso político, de una financiación estable y de una buena gobernanza, lo que no siempre se garantiza.
Además, existen entidades supramunicipales, como las provincias y las comarcas, cuya utilidad y legitimidad están cada vez más cuestionadas. Las provincias, por ejemplo, carecen de un sistema fiscal propio, dependen completamente de transferencias estatales y no han logrado resolver los déficits de escala de los pequeños municipios. En comunidades autónomas como Cataluña, las comarcas han tenido un desarrollo parcial y limitado, y no han logrado sustituir eficazmente a las provincias.
En definitiva, el modelo territorial actual combina fragmentación, solapamientos competenciales y estructuras poco eficientes. La reorganización territorial es una condición básica para mejorar el funcionamiento del sistema local, y debe contemplar tanto la fusión voluntaria de municipios como la consolidación de fórmulas cooperativas y supramunicipales coherentes y estables.
La reorganización territorial es una condición básica para mejorar el funcionamiento del sistema local.
II. Un marco competencial ambiguo, cambiante y desigual.
El marco legal que regula las competencias municipales, establecido en la Ley 7/1985 y modificado por la Ley 27/2013, define un catálogo de servicios obligatorios según tramos de población. No obstante, los ayuntamientos pueden —y a menudo lo hacen— asumir competencias adicionales, muchas veces sin tener los recursos necesarios.
Además, el marco competencial ha evolucionado sin planificación. Nuevas normativas sectoriales, tanto estatales como autonómicas, han generado nuevas obligaciones, sin que estas vayan acompañadas de financiación adecuada. Esta evolución fragmentada ha provocado un desajuste creciente entre las competencias asumidas por los municipios y los recursos de los que disponen.
Nuevas normativas sectoriales, tanto estatales como autonómicas, han generado nuevas obligaciones, sin que estas vayan acompañadas de financiación adecuada. Esta evolución fragmentada ha provocado un desajuste creciente entre las competencias asumidas por los municipios y los recursos de los que disponen.
La mayoría de municipios pequeños destinan un 25 % de su gasto a servicios generales y órganos de gobierno, lo que evidencia sus problemas de escala y operatividad. En cambio, los municipios grandes concentran más gasto en servicios de transporte, seguridad, medio ambiente o políticas sociales, que tienen un mayor componente redistributivo.
A su vez, se ha generalizado la prestación de servicios como las guarderías, aunque no sean obligatorios. Pero su financiación se apoya en precios públicos y transferencias específicas que solo cubren parcialmente el coste total. Por ejemplo, en el caso de la provincia de Barcelona, los municipios deben cubrir con recursos propios más del 50 % del gasto en guarderías. Esto muestra que la asunción voluntaria de competencias por parte de los ayuntamientos genera una carga financiera que no es reconocida ni compensada por el modelo vigente.
La asunción voluntaria de competencias por parte de los ayuntamientos genera una carga financiera que no es reconocida ni compensada por el modelo vigente.
Este marco abierto y dinámico de competencias exige un sistema de financiación que también sea flexible, adaptativo y capaz de responder a las distintas realidades municipales. No todos los municipios prestan los mismos servicios, ni tienen las mismas necesidades, y por tanto no deberían financiarse del mismo modo.
III. Un sistema de financiación anclado en el pasado.
El modelo de financiación municipal vigente se basa en una estructura diseñada en 1988 y reformada, en parte, en 2002. Desde entonces, no ha habido una revisión profunda, pese a los cambios económicos, sociales y normativos experimentados. Como resultado, el modelo presenta hoy serias deficiencias a la luz de los principios del federalismo fiscal.
El modelo presenta hoy serias deficiencias a la luz de los principios del federalismo fiscal.
a) Suficiencia financiera
El sistema actual no asegura que todos los municipios tengan recursos suficientes para cumplir con sus competencias. La subvención incondicionada del Estado no se calcula en función de las necesidades reales, ni ha sido actualizada adecuadamente. Esto genera un creciente desequilibrio en contra de los Gobiernos municipales, que deben asumir más competencias con menos recursos.
La subvención incondicionada del Estado no se calcula en función de las necesidades reales, ni ha sido actualizada adecuadamente. Esto genera un creciente desequilibrio en contra de los Gobiernos municipales, que deben asumir más competencias con menos recursos.
b) Autonomía financiera
Aproximadamente un 54 % de los ingresos municipales procede de fuentes propias (impuestos, tasas y precios públicos), lo que deja un amplio margen de dependencia respecto a otras Administraciones. Aunque los ayuntamientos tienen cierta capacidad normativa sobre sus tributos, esta es limitada. Aumentar la autonomía fiscal permitiría fortalecer la corresponsabilidad y la rendición de cuentas a nivel local.
Aumentar la autonomía fiscal permitiría fortalecer la corresponsabilidad y la rendición de cuentas a nivel local.
c) Equidad horizontal
La distribución de la subvención incondicionada que reciben los municipios del Gobierno central no responde a un criterio claro de nivelación. Las variables y ponderaciones utilizadas para calcular la capacidad fiscal y las necesidades no están justificadas, y el sistema no cuenta con mecanismos de actualización efectivos. El resultado es que las diferencias de recursos por habitante entre municipios son muy significativas y no se corrigen adecuadamente, lo que incumple el principio de equidad horizontal.
Aumentar la autonomía fiscal permitiría fortalecer la corresponsabilidad y la rendición de cuentas a nivel local.
IV. Hacia un nuevo modelo: estabilidad, flexibilidad y corresponsabilidad.
Se debería avanzar hacia un modelo de financiación local basado en una doble base tributaria: la propiedad inmobiliaria y la renta/actividad económica. Este sistema permitiría combinar estabilidad —a través del IBI— y flexibilidad —a través de la imposición sobre la renta—, siguiendo el ejemplo de países como Alemania o Bélgica.
Se debería avanzar hacia un modelo de financiación local basado en una doble base tributaria: la propiedad inmobiliaria y la renta/actividad económica.
En concreto, el IBI debería mantener su papel central, pero reformarse en varios aspectos:
- Revisión del bloque de exenciones y beneficios fiscales.
- Diferenciación del impuesto según el uso del inmueble.
- Actualización progresiva de los valores catastrales.
- Mayor implicación de los Gobiernos locales en la gestión catastral.
Por su parte, la participación actual de los municipios de más de 75 000 habitantes en el IRPF debería transformarse en un recargo autónomo aplicado por todos los municipios, no solo los de mayor tamaño. Asimismo, el IAE debería rediseñarse para convertirse en un auténtico impuesto sobre la actividad económica, más eficiente y menos distorsionador.
Otros tributos podrían asumir funciones complementarias o reorientarse, como el impuesto de circulación, que podría evolucionar hacia un impuesto ambiental que incentive el uso de vehículos menos contaminantes.
Y, al mismo tiempo, debería reformularse el cálculo de la actual subvención incondicionada que reciben los municipios, procedente de la Administración central, con el objetivo de convertirla en un verdadero mecanismo de nivelación y contribuir a dar cumplimiento a un objetivo de equidad intermunicipal.
En resumen, una reforma efectiva del régimen local en España exige repensar conjuntamente el diseño territorial, el marco competencial y el modelo de financiación;solo así se podráavanzar hacia un sistema municipal más eficaz, justo y sostenible.
Autor/a: Núria Bosch Roca y Maite Vilalta Ferrer
imagen: «iStock.com/narvo vexar/»
[1] Ver Bosch Roca, N. y Vilalta Ferrer, M. (2025). Organización territorial, competencias y financiación municipal: tres aspectos que deben ser analizados conjuntamente. Anuario de Hacienda Local, 2, 11-43.