1.- Tomando a préstamo el símil de mi profesora de Historia del Derecho, el estudio de la disciplina jurídica sería como contemplar una estatua desde diversos ángulos (derecho civil, penal, administrativo, etc.) que van revelando distintas propiedades, recovecos o detalles que, sumados, permiten construir una visión de conjunto. Aunque esta división en ramas materiales es necesaria para su estudio y práctica, con frecuencia puede provocar en el jurista una cierta “visión de túnel”, llevándole a atender exclusivamente a su ámbito de especialidad, desdeñando los demás. Y, sin embargo, lo habitual en la práctica jurídica es tratar asuntos que implican instituciones o figuras de las diversas ramas del derecho, cuya interrelación puede generar interesantes problemáticas.
El estudio de la disciplina jurídica sería como contemplar una estatua desde diversos ángulos.
Lo habitual en la práctica jurídica es tratar asuntos que implican instituciones o figuras de las diversas ramas del derecho.
2.- En el caso de las interacciones entre derecho administrativo y civil, no es infrecuente que la Administración incursione en ciertas relaciones jurídico-privadas establecidas entre particulares para obtener un beneficio o esquivar un perjuicio, invocando el concepto jurídico indeterminado del interés general (que, en más de una ocasión, enmascara el interés de la Administración).
Esta curiosa dinámica se aprecia en los efectos que puede provocar una transacción concluida entre particulares sobre un procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial en el que uno de ellos es parte interesada. Como prescribe el artículo 1809 del Código Civil: “La transacción es un contrato por el cual las partes, dando, prometiendo o reteniendo cada una alguna cosa, evitan la provocación de un pleito o ponen término al que había comenzado”. En la doctrina consultiva del Consejo de Estado se cuentan interesantes precedentes en los que la Administración utiliza ese negocio entre privados, del que ella misma no es parte, contra uno de ellos, normalmente el reclamante de responsabilidad patrimonial, buscando de este modo los confines del principio de relatividad de los contratos del artículo 1257, primer inciso, del Código Civil. Lo más frecuente es que interprete los términos del acuerdo transaccional para incluir la renuncia de acciones contra la Administración, pero no siempre este argumento tiene fundamento suficiente, pues en muchas ocasiones esa renuncia no es expresa y su inclusión por vía implícita no deja de ser problemática. Así sucede, por ejemplo, cuando las partes litigantes de un proceso judicial civil lo concluyen por transacción, pues está durando demasiado, y luego alguna de ellas reclama contra la Administración de Justicia por dilaciones indebidas, encontrándose con la sorpresa de que esta le opone la transacción para declinar toda responsabilidad.
En la doctrina consultiva del Consejo de Estado se cuentan interesantes precedentes en los que la Administración utiliza ese negocio entre privados, del que ella misma no es parte, contra uno de ellos, normalmente el reclamante de responsabilidad patrimonial.
3.- El razonamiento de los dictámenes suele descansar sobre dos consideraciones. La primera consiste en recordar que, dado el carácter bilateral de la transacción y no siendo la Administración parte contratante de la misma, sus posibilidades de invocarla a su favor son limitadas. En palabras del Dictamen 1106/2016, de 16 de marzo de 2017 (muy citado por otros posteriores del Alto Cuerpo Consultivo): “Del carácter bilateral de este tipo de contratos deriva que quienes no participan en la perfección de la transacción quedan fuera del ámbito subjetivo de eficacia relativa del contrato, que para ellos es res inter alia acta (STS 1 de diciembre de 2010-RJ 2010, 1780)”.
Dado el carácter bilateral de la transacción y no siendo la Administración parte contratante de la misma, sus posibilidades de invocarla a su favor son limitadas.
La segunda, de mayor densidad y con interesantes variaciones, consiste en reafirmar el criterio de interpretación estricta del objeto de la transacción que impone expresamente el artículo 1815 del Código Civil. Se trata así de prevenir la desnaturalización de este contrato aleatorio, cuya finalidad es evitar que se desencadene un pleito entre las partes o poner fin a uno ya iniciado, por lo que difícilmente podría expandirse de tal modo que permita concluir también los litigios que una de esas partes tenga con la Administración por una causa o unos hechos más o menos relacionados con dicho conflicto privado de intereses. Dicho de otro modo, se trata de saber si la renuncia a acciones civiles puede implicar también la renuncia a acciones administrativas.
Se trata así de prevenir la desnaturalización de este contrato aleatorio, cuya finalidad es evitar que se desencadene un pleito entre las partes o poner fin a uno ya iniciado, por lo que difícilmente podría expandirse de tal modo que permita concluir también los litigios que una de esas partes tenga con la Administración por una causa o unos hechos más o menos relacionados con dicho conflicto privado de intereses.
En este punto, la variedad de situaciones es muy amplia. Puede suceder que las partes renuncien expresamente a las acciones que ostenten frente a la Administración, pero no es nada habitual. No es imposible y hay algún precedente en el que la transacción hizo reserva expresa de acciones frente a la Administración, pero esta pretendía desestimar de todos modos por entender que el pacto estipulaba exactamente lo contrario de lo que decía, obrando con una desfachatez o ceguera desconcertantes. En cambio, lo más común es que el pacto incluya una renuncia genérica de las acciones que las partes tengan entre sí por razón de la controversia que abortan o previenen, lo que, en ciertos casos, sí permite incluir por interpretación las acciones contra la Administración. Por ejemplo, si se renunció a la condena en costas que ahora se reclama en vía administrativa, o si uno de los litigantes terminó transando por menos de lo que inicialmente pedía a su contraparte, y después trata pícaramente de obtener la diferencia de la Administración.
Finalmente, cabe apuntar que la mayoría de los dictámenes en los que se plantea esta interrelación entre transacción civil y responsabilidad patrimonial de la Administración se refiere a supuestos de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, casi siempre por dilaciones indebidas o por defectos de notificaciones judiciales (sobre todo, en ejecuciones hipotecarias). Tiene todo el sentido cuando las partes de un proceso judicial (civil, las más de las veces) en el que se puede estar produciendo un funcionamiento anormal transan para ponerle fin —si dan por perdida la causa ante el Poder Judicial— y luego una o ambas reclaman contra la Administración de Justicia por ese funcionamiento anormal (que puede ser la misma causa de la transacción, si las partes perciben que la solución judicial no les satisfará). Sin embargo, también pueden darse en otros escenarios, como un proceso penal por delito contra los derechos de los trabajadores paralelo a un expediente administrativo de derivación de la responsabilidad ante la Tesorería General de la Seguridad Social (Dictamen 165/2019, de 23 de mayo).
Esta entrada tiene su origen en la crónica consultiva titulada Los efectos reflejos de las transacciones entre particulares sobre los procedimientos de responsabilidad patrimonial, publicada en la revista Cuadernos de Derecho Local, número 68 (Pasado, presente y futuro de los Gobiernos locales en España. 40 aniversario de la Ley de Bases de Régimen Local).
Autor/a: Fernando Jiménez Colorado
imagen: «iStock.com/Wasan Tita/»