1. Los actores de la democracia local: los ciudadanos y sus representantes
Por una parte, hay que promover el establecimiento de un verdadero estatuto del ciudadano o de ciudadanía, que profundice y actualice a nivel municipal los derechos en el ámbito de la participación ciudadana y de la transparencia pública, así como el derecho, ya previsto, a exigir el establecimiento y la prestación de los servicios públicos (art. 18 LBRL).
Hay que promover el establecimiento de un verdadero estatuto del ciudadano o de ciudadanía.
Además, deben establecerse y garantizarse las nuevas generaciones de derechos de las personas ante las entidades locales en los ámbitos digital, social, del espacio público, de la seguridad y la convivencia, del empadronamiento, de los medios alternativos de defensa de los derechos, etc. En pocas palabras, se trata de dar eficacia jurídica al famoso “derecho a la ciudad”, que deberá plasmarse en concretas pretensiones individuales y colectivas y las correspondientes obligaciones de los Gobiernos locales.
Asimismo, de manera muy particular, un “estatuto de ciudadanía” completo debe incluir necesariamente una declaración explícita de los deberes de ciudadanía, tan a menudo olvidados, que derivan en positivo del principio de solidaridad, y que en la actualidad solo se contemplan desde el prisma negativo de la potestad sancionadora.
De manera muy particular, un “estatuto de ciudadanía” completo debe incluir necesariamente una declaración explícita de los deberes de ciudadanía, tan a menudo olvidados, que derivan en positivo del principio de solidaridad.
Todas estas cuestiones merecen un desarrollo mucho más pormenorizado, lo que requiere otro momento o lugar.
2. Hacia un estatuto del electo local
Por otra parte, y este es el objeto de este post, es necesario establecer de una vez por todas un verdadero estatuto del electo local. La dignificación de la política y la regeneración de la calidad democrática en las instituciones públicas —una necesidad que es evidente e imperiosa a nivel estatal y autonómico— tienen en el ámbito local una especial incidencia, tanto por su proximidad e inmediatez respecto a la colectividad que legitima el poder público como por su capacidad de experimentar soluciones novedosas y generar modelos para los demás ámbitos de representación política.
2.1. La evolución de la LBRL
El Capítulo V del Título V de la LBRL, titulado precisamente “Estatuto de los miembros de las corporaciones locales”, ha sufrido varias modificaciones importantes a lo largo de sus años de vigencia. Ello mismo ya indica que la regulación jurídica de los derechos y deberes de los representantes políticos locales es una cuestión controvertida, permanentemente superada por la evolución de la realidad política y del sistema de partidos, y necesitada de una atención especial para tratar de recuperar la confianza ciudadana en la política, al menos en la local.
En 1998 se adoptó el llamado “acuerdo antitransfuguismo”, que tuvo su reflejo en la reforma de la LBRL por la Ley 11/1999, de 21 de abril, y en la reforma de la LOREG por la Ley Orgánica 8/1999, reforzando la primera el papel de los grupos políticos municipales y la segunda la estabilidad del alcalde (cuestión de confianza y límites a la moción de censura). Pero estas reformas no solventaron, o incluso propiciaron, la anómala situación de los concejales que no quedaban adscritos en un grupo municipal, lo que podía afectar a su derecho fundamental a la participación política. Fue preciso, por tanto, regular la situación de los concejales no adscritos con una nueva reforma de la LBRL mediante la Ley 57/2003, de medidas para la modernización del gobierno local, que acotó parcialmente sus derechos políticos y económicos. La sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2020 confirmó que los supuestos de transfuguismo no pueden implicar mejoras personales políticas o económicas.
Diversas modificaciones sufrió también la regulación del régimen retributivo, de dedicaciones y de incompatibilidades de los miembros de las corporaciones locales (artículo 75 LBRL). La más vistosa fue la operada por la LRSAL en 2013, que, desde la infundada óptica culpabilizadora a los entes locales del déficit público, estableció importantes limitaciones a las retribuciones y a las dedicaciones exclusivas de los electos locales. Imperaba el lema “menos política” en la Administración local. Expresión, por cierto, la de “administración local”, que se recuperaba de nuevo para desautorizar la de “gobierno local” que utilizaba la reforma de 2003.
2.2. Los derechos de los representantes locales…
Pero el Estatuto del electo local debe ir más allá de los aspectos comentados hasta ahora. Se trata de favorecer un conjunto de medidas que se dirijan a garantizar la dignidad, la plenitud y la calidad en el ejercicio de la función representativa, con una especial atención, además, a los concejales de la oposición municipal. Naturalmente, se trata de establecer y garantizar derechos, pero también deberes y obligaciones.
Se trata de favorecer un conjunto de medidas que se dirijan a garantizar la dignidad, la plenitud y la calidad en el ejercicio de la función representativa, con una especial atención, además, a los concejales de la oposición municipal.
Así, en primer lugar, hay que perfeccionar el derecho de acceso a la información y a la documentación, que encuentra todavía demasiados obstáculos en la práctica y sufre aún importantes disfunciones en relación, paradójicamente, con la legislación de transparencia y buen gobierno. En este sentido, se deben establecer todos los supuestos de acceso a la información pública, en ejercicio de las funciones representativas ordinarias, que no requieren solicitud escrita, y que deben ser satisfechos mediante la entrega directa de la información por parte de los servicios administrativos, o el acceso al sistema informático correspondiente.
Así, por ejemplo, cuando la información se refiere a funciones delegadas o de gestión que tiene atribuidas el propio representante local; cuando se refiere a asuntos incluidos en el orden del día de las sesiones de los órganos colegiados de los que es miembro el electo local; cuando se trata de resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano del Gobierno local respectivo; cuando la información se encuentra contenida en el registro de entradas y salidas del Gobierno local respectivo; o cuando la información está sometida a la obligación de publicidad activa, o ya ha sido facilitada a la ciudadanía o a otros representantes del Gobierno local como consecuencia de una anterior solicitud de acceso a información pública.
Por otro lado, hay que garantizar con mayor claridad la protección a los concejales por parte de las autoridades independientes de transparencia y de garantía del derecho de acceso a la información pública.
También deben completarse las medidas jurídicas —algunas ya existentes— que faciliten el derecho de voto en casos de baja por maternidad, paternidad o enfermedad, asegurando legalmente los supuestos de posible delegación que ahora solo figuran en algunos reglamentos orgánicos municipales. Y, sin perjuicio de ello, la participación a distancia en términos más amplios que los previstos por el Real Decreto-ley 11/2020, dictado con ocasión de la COVID-19.
Asimismo, la creciente judicialización penal de la vida política, en aquello que tiene de distorsionadora de la función representativa, está demandando que se garanticen debidamente la asistencia y la defensa jurídica de los representantes locales, en aquellos procesos que les puedan afectar a consecuencia del ejercicio de su función, siempre que no exista conflicto de intereses con la corporación a la que pertenecen.
Pero no es solo ello, sino que también en el ejercicio ordinario de la función representativa, y más si se trata de concejales de la oposición, se debe poder requerir la asistencia técnica y jurídica de los servicios municipales e, incluso, la facilitación de medios de formación adecuados.
Ligando con esta última referencia a los concejales de la oposición municipal, se puede llegar a hablar de la conveniencia de garantizar en la ley un estatuto de la oposición municipal, a desarrollar por el reglamento orgánico de cada entidad local, donde se garantice, por tramos de población o de presupuesto, un régimen mínimo de dedicaciones exclusivas o parciales para los concejales de la oposición, con la finalidad de que las funciones de control y fiscalización del Gobierno municipal se puedan llevar a cabo de manera efectiva.
Se puede llegar a hablar de la conveniencia de garantizar en la ley un estatuto de la oposición municipal, a desarrollar por el reglamento orgánico de cada entidad local.
E incluso debería establecerse que la presidencia de las comisiones delegadas del pleno municipal que tengan funciones de control o de garantía deba corresponder necesariamente a un concejal de la oposición.
2.3. …y los deberes de los electos locales
Por otra parte, como decía, el estatuto del representante local ha de incluir también sus deberes. En efecto, entre los deberes de los electos, hay que perfilar mejor el deber de observar y respetar las causas de incompatibilidad previstas, entre otras, en la legislación electoral, en la legislación de contratos del sector público y en la de incompatibilidades del personal al servicio de la Administración pública.
En un sentido parecido, hay que mejorar la regulación del deber de abstenerse de participar en la deliberación, votación, decisión y ejecución de cualquier asunto en el que concurran intereses personales y directos, aunque —atención— la aplicación de las causas de abstención debe ser proporcional y compatible con el ejercicio legítimo de las funciones representativas.
En fin, hay que delimitar mejor, entre otros, el deber de respetar la confidencialidad respecto de las informaciones a que se tenga acceso por razón del cargo, el de presentar las declaraciones personales sobre bienes patrimoniales y posibles causas de incompatibilidad, y de actividades que proporcionen o puedan proporcionar ingresos al electo.
3. Los instrumentos para el estatuto del electo local
Los instrumentos normativos para el establecimiento del estatuto del electo local son, no obstante, de diversa índole, por lo que su determinación va a requerir el concurso de distintas fuentes. Hay cuestiones vinculadas a la legislación electoral de naturaleza orgánica. Otras están hoy incluidas en la legislación estatal básica de régimen local, de contratos o de transparencia. Otras han de poder ser objeto de decisión del legislador autonómico. En fin, muchos aspectos operativos son propios del reglamento orgánico municipal o, incluso, de un código de conducta del propio ente local.
Se hace imprescindible, así, un acuerdo político de amplio alcance, como el suscrito en 1998, que pueda sentar las bases de una regulación actualizada de los derechos y deberes de los representantes locales que dé pie a un ulterior desarrollo en los diversos niveles normativos citados.
Se hace imprescindible, así, un acuerdo político de amplio alcance, como el suscrito en 1998, que pueda sentar las bases de una regulación actualizada de los derechos y deberes de los representantes locales.
En cualquier caso, hay que dejar bien claro que no se trata de blindar privilegios, sino de articular garantías para el ejercicio correcto, libre, digno y responsable del derecho fundamental a la participación política por medio de nuestros representantes locales.
Este post tiene su origen en el artículo: “El Gobierno local en España a los cuarenta años de la Ley de Bases de Régimen Local. Retos de futuro”, publicado en la revista Cuadernos de Derecho Local (QDL), núm. 68.
Autor/a: Tomàs Font i Llovet
imagen: «iStock.com/webphotographeer/»