¿De qué hablamos cuando hablamos de cooperación territorial europea?
Los Gobiernos locales representan una pieza clave en el desarrollo armonioso del conjunto de la Unión y de la cohesión del territorio europeo que se ha hecho evidente mediante la puesta en marcha de un proceso de cooperación entre las entidades territoriales infraestatales, fronterizas o adyacentes a una misma frontera, con el propósito de abordar conjuntamente retos comunes. La política regional comunitaria, primero, y la política europea de cohesión, después, constituyen el contexto propio y específico de la cooperación territorial como vía para canalizar la colaboración de forma armonizada y uniforme en todo el territorio de la Unión Europea de las entidades locales (y regionales).
La cooperación territorial europea es, en efecto, el instrumento diseñado por la política de cohesión, política concebida para solucionar los problemas que transcienden las fronteras, que requieren de una solución común, y para desarrollar de forma conjunta el potencial de los distintos territorios, minorando los desequilibrios (art. 174 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea —TFUE—). Esta cooperación se articula a través de tres niveles o líneas de actividad: la cooperación transfronteriza (para unir regiones o entes locales con una frontera, terrestre o marina, común, con el fin de desarrollar las zonas fronterizas), la cooperación transnacional (que fomenta el desarrollo territorial integrado entre entes nacionales, regionales y locales en grandes zonas geográficas europeas) y la cooperación interregional (exclusivamente en las regiones).
La cooperación territorial europea es el objetivo de la política de cohesión que persigue, por un lado, solucionar aquellos problemas que trascienden las fronteras nacionales y que requieren una solución común, y, por otro lado, desarrollar de forma conjunta el potencial de los distintos territorios.
La cooperación territorial europea es el objetivo de la política de cohesión que persigue, por un lado, solucionar aquellos problemas que trascienden las fronteras nacionales y que requieren una solución común, y, por otro lado, desarrollar de forma conjunta el potencial de los distintos territorios.
La cooperación territorial se identifica con todas aquellas actividades colaborativas que emprenden las entidades territoriales y que se caracterizan por las dos siguientes notas: por un lado, y desde el punto de vista subjetivo, son las entidades infraestatales (regiones o entes locales) los sujetos destinatarios y promotores de una cooperación que pueden llevar a cabo en todos los niveles —internacional, nacional, regional y local—. Por otro lado, respecto del ámbito objetivo, la existencia de intereses, necesidades y desafíos comunes motiva el acercamiento, a través de la cooperación, de las entidades locales y regionales desde una vertiente material amplia: el desarrollo rural y urbano, la protección del medio ambiente, la prestación de servicios a los ciudadanos, etcétera. Las fórmulas utilizadas a tales fines serán todas aquellas que quepan bajo el paraguas de la cooperación en su sentido más amplio (planificación conjunta, ejecución de acciones y de programas compartidos, creación de organismos, celebración de acuerdos, fomento de relaciones mutuamente beneficiosas, etcétera).
Los instrumentos de que disponen los Gobiernos locales para emprender actividades cooperativas
La consecución de los objetivos de cohesión europea se promueve, fundamentalmente, mediante la utilización de los fondos estructurales y de inversión, fondos que están destinados a reducir las disparidades entre regiones, con especial atención a las que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes. La cooperación territorial europea es una de las principales destinatarias de estos fondos. En concreto, las acciones de cooperación territorial en sus tres componentes (transfronteriza, transnacional e interregional) reciben el apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). La finalidad de este fondo, concebido para contribuir a corregir los principales desequilibrios regionales de la Unión, está vinculada al desarrollo regional y a la cooperación territorial (art. 176 TFUE). Durante el período 2021-2027, el Reglamento sobre disposiciones específicas para el objetivo de cooperación territorial europea (Reglamento Interreg) establece los principales objetivos para fomentar la cooperación territorial.
En el proceso de construcción comunitaria europea y en el desarrollo de su política de cohesión, las entidades locales han desempeñado un papel principal en el estrechamiento de la cooperación más allá de los límites de los Estados, ya sea como beneficiarias de fondos estructurales dirigidos a financiar el desarrollo regional y la cooperación territorial, ya sea como gestoras de los mismos a través de la constitución de organismos específicos para su gestión.
En el proceso de construcción comunitaria europea y en el desarrollo de su política de cohesión, las entidades locales han desempeñado un papel principal en el estrechamiento de la cooperación más allá de los límites de los Estados, ya sea como beneficiarias de fondos estructurales dirigidos a financiar el desarrollo regional y la cooperación territorial, ya sea como gestoras de los mismos a través de la constitución de organismos específicos para su gestión.
Con la misma finalidad de reforzar la cohesión y de superar las dificultades con las que las autoridades locales se encuentran a la hora de llevar a cabo y gestionar las actividades de cooperación territorial, nacen las agrupaciones europeas de cooperación territorial (AECT) como organismos de cooperación a escala comunitaria dirigidos a estructurar de forma más eficiente la cooperación dentro del territorio de la Unión entre entidades territoriales de muy diversa naturaleza. El Reglamento (CE) sobre la Agrupación europea de cooperación territorial permite a una pluralidad diversa de sujetos colaborar en el marco de una estructura común con personalidad jurídica y autonomía financiera a través de las fronteras europeas.
La configuración de las AECT como instrumentos de cooperación a nivel comunitario muestra el papel creciente de los Gobiernos locales en la Unión mediante su participación activa en la articulación de las actividades cooperativas entre entidades territoriales europeas, en la medida en que estas agrupaciones convierten a las entidades locales en actores directos para promover, gestionar y ejecutar proyectos colaborativos que respondan a sus intereses.
La configuración de las AECT como instrumentos de cooperación a nivel comunitario muestra el papel creciente de los Gobiernos locales en la Unión mediante su participación activa en la articulación de las actividades cooperativas entre entidades territoriales europeas, en la medida en que estas agrupaciones convierten a las entidades locales en actores directos para promover, gestionar y ejecutar proyectos colaborativos que respondan a sus intereses.
Actualmente figuran inscritas en el registro gestionado por el Comité de las Regiones ochenta y nueve AECT, de las cuales diecinueve están conformadas por entidades territoriales hispano-portuguesas e hispano-francesas. La finalidad con la que se han constituido y se vienen constituyendo es muy diversa: desde las que están destinadas a gestionar un proyecto de cooperación específico (un hospital transfronterizo, un parque natural transfronterizo o una guardería), hasta las que se configuran como plataformas de intercambio de ideas y experiencias en ámbitos del desarrollo urbano, el patrimonio, la cultura o el turismo.
Lo que preocupa y ocupa a la UE en el ámbito de la cooperación territorial
Las importantes dificultades que las entidades locales y regionales encuentran a la hora de poner en marcha y gestionar actividades de cooperación territorial, derivadas fundamentalmente de las diferencias legislativas y de procedimientos nacionales [COM(2017) 534 final, de 20.9.2017], están en la base de las acciones emprendidas por las instituciones europeas en los últimos años dirigidas a revertirlas o aminorarlas. En el momento actual, en la mesa de negociaciones entre el Parlamento Europeo y el Consejo se encuentra la propuesta modificada del Reglamento sobre el Mecanismo Transfronterizo Europeo, que la Comisión presentó en 2018, relativa a un mecanismo voluntario para las fronteras terrestres vecinas de la Unión, a fin de facilitar proyectos conjuntos, permitiendo la aplicación de la legislación de los Estados miembros vecinos cuando fuera necesario. En este nuevo texto de 2023, la Comisión propone que cuando surjan obstáculos, y a falta de un acuerdo de cooperación bilateral o internacional, los Estados miembros puedan utilizar la herramienta de facilitación transfronteriza para abordar cuestiones administrativas y jurídicas en las regiones transfronterizas. La superación de los obstáculos seguiría siendo, sin embargo, responsabilidad de las autoridades nacionales. Asimismo, prevé la creación de una red de puntos de coordinación transfronteriza para el intercambio de buenas prácticas y de conocimientos.
Las entidades locales transfronterizas como “verdaderos laboratorios de la integración europea”
La participación activa de los Gobiernos locales en el marco de la cooperación territorial constituye el principal resultado de la política de cohesión de la Unión Europea. El valor que esta cooperación aporta al proceso de integración europea cuenta, sin embargo, con numerosos obstáculos, administrativos y jurídicos, que dificultan la acción cooperativa de los Gobiernos locales motivados a emprenderla. La creación de AECT y la coordinación institucional para la planificación y ejecución de proyectos conjuntos son pequeños pasos que se están dando, y se pueden seguir dando, hacia la armonización de los diferentes regímenes jurídico-administrativos y en la dirección de la conformación de un derecho común de la cooperación. Un derecho que ha dejado de ser ya una mera reivindicación doctrinal para convertirse en un objetivo en firme de las instituciones europeas.
Este texto es esencialmente un extracto de mi capítulo titulado “La cooperación territorial de los Gobiernos locales en el marco del derecho europeo”, publicado en el número 46 de la Serie Claves del Gobierno Local de la Fundación Democracia y Gobierno Local, dentro de la obra colectiva Las actividades “internacionales” de los Gobiernos locales,coordinada por Gustavo Manuel Díaz González.
Autor/a: Flor Arias Aparicio
imagen: «iStock.com/canbedone»