La calificación del acceso al agua como un derecho humano motivó que el derecho del agua centrara su atención en los problemas del consumo de agua dulce por la población, lo que se tradujo en la afirmación de que este bien es un bien de dominio público, y de que el suministro de agua a la población es un servicio público. A esta preocupación se añadió la vinculada a la protección del medio ambiente. Toda el agua se origina en el medio ambiente y vuelve al medio ambiente. Por ello se prestó también especial atención a la calidad de las aguas, a los peligros de su contaminación, y a la necesidad de establecer caudales ecológicos, con el fin de asegurar el agua necesaria para preservar los valores ecológicos en el propio cauce.
A las anteriores preocupaciones, el cambio climático, que puede definirse como un proceso de calentamiento del planeta por causas antropogénicas, un proceso de calentamiento global debido en gran parte a la acción humana y que tiene una incidencia directa en las aguas, ha añadido otros nuevos problemas, que requieren otro tipo de respuestas. Cuando el clima varía, las sequías, las inundaciones, el deshielo de los glaciares, el aumento del nivel del mar y las tormentas se intensifican con graves consecuencias.
A las anteriores preocupaciones, el cambio climático, que puede definirse como un proceso de calentamiento del planeta por causas antropogénicas, un proceso de calentamiento global debido en gran parte a la acción humana y que tiene una incidencia directa en las aguas, ha añadido otros nuevos problemas, que requieren otro tipo de respuestas.
La Ley 7/2021 de cambio climático y transición energética dedicó poca atención al tema del agua, tan solo su artículo 19. Pero poco después el MITECO aprobó el documento “Orientaciones Estratégicas sobre Agua y Cambio Climático”, de julio de 2022, en el que afirmó: “Resulta indudable que durante los próximos años la gestión del agua va a venir determinada por los impactos que el cambio climático va a provocar sobre las precipitaciones y las temperaturas, e indirectamente sobre el estado de los ecosistemas hídricos. Como pronostican los modelos climáticos, amplias zonas de nuestro país resultan especialmente vulnerables al cambio climático, no sólo en relación a la reducción de los recursos hídricos, sino también en relación con su variabilidad, que va a verse incrementada, por lo que el escenario completo sería el de menos agua disponible, más inundaciones y más sequías”. El MITECO y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación aprobaron poco después, el 12 de septiembre de 2023, el Informe sobre la gestión de la sequía 2023.
Las sequías, que afectan a diversas partes del territorio nacional, se han convertido en un problema cada vez más frecuente y prolongado en el tiempo, y los poderes públicos han tratado de hacer frente a esta realidad con un amplio conjunto de normas, planes y programas de actuación. Desde planteamientos generales se ha tratado de incidir en esta cuestión: mediante la Ley 10/2001 se aprobó el Plan Hidrológico Nacional; el Real Decreto 907/2007 aprobó el Reglamento; y el Real Decreto 35/2023 aprobó la revisión de los planes hidrológicos de diversas demarcaciones hidrográficas. De forma más directa se ha actuado a través de la Ley 1/2018, de 6 de marzo, de medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía; o mediante los planes de emergencia ante situaciones de sequía, y los planes especiales de sequía. Las comunidades autónomas y los entes locales también han aprobado su propia normativa y sus planes.
Las competencias en la materia corresponden a la Administración estatal —cuencas intercomunitarias—, a las comunidades autónomas —cuencas intracomunitarias— y a los entes locales (planes de emergencia ante situaciones de sequía en materia de abastecimiento de agua). También poseen competencias los órganos de las cuencas hidrográficas.
La otra grave consecuencia del cambio climático han sido las lluvias torrenciales y las inundaciones. Si la sequía es un “riesgo silencioso”, las inundaciones son un “riesgo estruendoso” que causa graves daños materiales y en vidas humanas. En este caso el cambio climático altera los patrones atmosféricos, de forma que el incremento del calor y de la temperatura del agua, puesta en conexión con la del aire, provoca fuertes lluvias episódicas que en áreas costeras con corrientes de agua cercanas a zonas montañosas comportan inundaciones.
Como reconoce el Real Decreto 903/2020, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación: “Las inundaciones en España constituyen el riesgo natural que a lo largo del tiempo ha producido los mayores daños tanto materiales como en pérdida de vidas humanas”.
La lucha contra los efectos de las inundaciones ha consistido en plantear y ejecutar soluciones estructurales, como la construcción de presas, encauzamientos y diques de protección. Medidas no siempre suficientes, por lo que han sido complementadas con planes de protección civil, implantación de sistemas de alerta, corrección hidrológico-forestal de las cuencas y medidas de ordenación del territorio.
La lucha contra los efectos de las inundaciones ha consistido en plantear y ejecutar soluciones estructurales, como la construcción de presas, encauzamientos y diques de protección. Medidas no siempre suficientes, por lo que han sido complementadas con planes de protección civil, implantación de sistemas de alerta, corrección hidrológico-forestal de las cuencas y medidas de ordenación del territorio.
El problema de las inundaciones también ha dado lugar a una amplia producción normativa, aprobación de planes preventivos de diverso orden, y normas de reparación de daños. En ocasiones se han planteado acciones de responsabilidad frente a la Administración por su inactividad o actuación defectuosa.
La normativa que se ocupa de los problemas de las inundaciones es de diferente naturaleza, y tiene diversos fines. Unos preventivos y otros de reacción ante los daños causados. Como medidas preventivas la ley de aguas y el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, así como el Plan Hidrológico Nacional, se ocupan de las zonas inundables y la prohibición de edificar en ellas, y lo mismo el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación (traspone la Directiva 2007/60/CE). Estas normas se completan con las evaluaciones preliminares de riesgo de inundaciones y los mapas de peligrosidad, y los planes de gestión del riesgo de inundación. Como medida de reacción ante los daños causados puede citarse el Real Decreto-ley 6/2024 de medidas urgentes ante los daños causados por la DANA de Valencia.
Las competencias también están repartidas, en este caso, entre los organismos de cuenca, la Protección Civil de las comunidades autónomas, la Administración General del Estado en las cuencas intercomunitarias y los entes locales.
A la vista de lo expuesto, y de la realidad de los hechos que no hace falta exponer, creo que podemos afirmar que, no obstante contamos en España con una abundante normativa, planes y programas para hacer frente a la sequía y a las inundaciones, y que también puede decirse que, en términos generales, las competencias relativas a esta problemática están bien asignadas a los diferentes entes que las tienen asignadas, la realidad es que la aplicación de este amplio abanico de normas y planes no siempre es correcta, lo que se ha hecho evidente en el caso de la DANA de Valencia de noviembre de 2024.
Podemos afirmar que, no obstante contamos en España con una abundante normativa, planes y programas para hacer frente a la sequía y a las inundaciones, y que también puede decirse que, en términos generales, las competencias relativas a esta problemática están bien asignadas a los diferentes entes que las tienen asignadas, la realidad es que la aplicación de este amplio abanico de normas y planes no siempre es correcta.
En este caso se contaba con los instrumentos normativos y con la asignación de competencias correcta para poder actuar de forma eficaz. La grave falta de respuesta administrativa (falta que conllevó trágicas consecuencias y que ahora da lugar a una lamentable falta de asunción de responsabilidades, y a denuncias cruzadas, con el fin de tratar de no asumir ni las responsabilidades políticas ni las económicas de reparación de la lesión causada a los administrados) creemos que se debió, de forma primordial, al disfuncional ejercicio de las respectivas competencias.
Por ello, es importante resaltar que la lucha contra el cambio climático y su incidencia en las aguas requiere de forma primordial contar con unas Administraciones potentes, capaces y que actúen de forma coordinada según el principio de lealtad interadministrativa, al servicio de los ciudadanos y de la protección de un bien esencial para la vida de las personas.
Es importante resaltar que la lucha contra el cambio climático y su incidencia en las aguas requiere de forma primordial contar con unas Administraciones potentes, capaces y que actúen de forma coordinada según el principio de lealtad interadministrativa, al servicio de los ciudadanos y de la protección de un bien esencial para la vida de las personas.
Esta problemática ha sido tratada en el número 67 de la revista Cuadernos de Derecho Local (QDL), de febrero de 2025. En este número puede consultarse, entre otros, mi trabajo: “El cambio climático y su incidencia en el derecho del agua”.
Autor/a: Joaquín Tornos Mas