El Dictamen 152/2024 de la Comissió Jurídica Assessora tiene por objeto contestar a la consulta formulada por un ayuntamiento que plantea diversas dudas respecto de ciertos trámites de participación en la elaboración de ordenanzas y reglamentos municipales. De acuerdo con los fundamentos jurídicos del Dictamen, la Comissió concluye, en relación con cada una de las cuestiones de la citada consulta, lo siguiente:
Cuestión 1: “¿Cuándo se han de efectuar las consultas públicas, los trámites de audiencia y las fases de información pública en los procedimientos de elaboración de reglamentos y ordenanzas municipales?”
Las ordenanzas y los reglamentos municipales reguladores de materias no incluidas en la disposición adicional primera de la LPAC quedan sujetos a la consulta pública del artículo 133.1, con las excepciones identificadas en el primer párrafo del artículo 133.4, ambos de la LPAC, y las que establezca la legislación autonómica (Sentencia del Tribunal Supremo 1453/2023, de 16 de noviembre).
Las ordenanzas y los reglamentos municipales reguladores de materias no incluidas en la disposición adicional primera de la LPAC quedan sujetos a la consulta pública del artículo 133.1.
En cambio, los procedimientos de elaboración de ordenanzas municipales regulados en leyes especiales por razón de la materia se rigen por lo que disponen dichas leyes, y por tanto no les resulta de aplicación el trámite del artículo 133.1 de la LPAC. El Tribunal Supremo se ha referido a las ordenanzas tributarias en la Sentencia 108/2023, de 31 de enero, y a los instrumentos de planeamiento urbanístico en la Sentencia 133/2023, de 6 de febrero.
Los procedimientos de elaboración de ordenanzas municipales regulados en leyes especiales por razón de la materia se rigen por lo que disponen dichas leyes, y por tanto no les resulta de aplicación el trámite del artículo 133.1 de la LPAC.
En cuanto al momento procedimental de realización de la consulta del artículo 133.1 de la LCAP, debe efectuarse antes de la elaboración del proyecto de reglamento, igual que el trámite previsto en el artículo 66.bis de la Ley catalana 26/2010. En este momento, todas las opciones de regulación (incluida la no regulación) están abiertas, lo que garantiza que las aportaciones de los destinatarios potenciales de la norma puedan ser valoradas antes de la aprobación inicial de la disposición. Una vez finalizada la consulta previa y elaborado el anteproyecto normativo, el ente local puede acordar el trámite participativo del artículo 69 de la Ley catalana 19/2014. Consecuentemente, este trámite es diferente del que prevé el artículo 133.1 de la LPAC, puesto que se reserva para un momento posterior.
Finalmente, se debe sustanciar el trámite preceptivo de información pública y audiencia regulado en los artículos 178 del Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña (TRLMRLC) y 49 de la LBRL.
Cuestión 2:“¿Cómo se han de efectuar las consultas públicas, los trámites de audiencia y las fases de información pública en los procedimientos de elaboración de reglamentos y ordenanzas municipales?”
Ni la LPAC ni la legislación de régimen local establecen cómo se ha de sustanciar el trámite del artículo 133.1 de la LPAC; pero los entes locales pueden reproducir la estructura del proceso participativo previsto en el artículo 46 de la Ley catalana 10/2014 o bien ordenar los trámites en un reglamento orgánico municipal. Sin embargo, el artículo 133.1 de la LPAC sí que establece que la consulta debe vehicularse por medios electrónicos. Al finalizar esta, el ente local debe valorar las propuestas recibidas.
Posteriormente a la redacción del anteproyecto normativo, es posible acordar el trámite de participación ciudadana del artículo 69 de la Ley catalana 19/2014. Una vez finalizado el plazo, se debe efectuar un informe que valore el resultado.
El trámite de información pública y de audiencia se sustancia simultáneamente, si bien los sujetos participantes son diferentes (la ciudadanía y las personas físicas o asociaciones y organizaciones reconocidas legalmente que puedan ver afectados sus derechos o intereses legítimos por la futura norma, respectivamente). El artículo 133.2 de la LPAC no tiene carácter básico, de forma que hay que acudir a los artículos 49.b) de la LBRL, 178.1.b) del TRLMRLC y 63 del Reglamento catalán de obras, actividades y servicios de los entes locales (ROAS) para determinar cómo llevarlo a cabo. Así, la apertura de este trámite único y preceptivo se realiza en el mismo acuerdo de aprobación inicial del anteproyecto normativo sometiendo el proyecto a dicho trámite durante un plazo mínimo de treinta días hábiles.
El artículo 133.2 de la LPAC no tiene carácter básico, de forma que hay que acudir a los artículos 49.b) de la LBRL, 178.1.b) del TRLMRLC y 63 del Reglamento catalán de obras, actividades y servicios de los entes locales (ROAS) para determinar cómo llevarlo a cabo.
Cuestión 3: “¿Los ayuntamientos pueden o han de abrir un proceso participativo al inicio de la tramitación del procedimiento administrativo de elaboración de reglamentos y ordenanzas a los no sea de aplicación la disposición adicional primera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas?”
El Dictamen reitera lo indicado en la respuesta a la cuestión 1.
Cuestión 4:“¿En qué momento los ayuntamientos deben comunicar a las entidades representativas de los colectivos directamente afectados que participen en la elaboración de la norma?”
La consulta pública previa se efectúa a través del portal web de las corporaciones locales, como establece el artículo 133.1 de la LPAC. Además, se puede comunicar a las entidades representativas de los colectivos directamente afectados, aunque no es imprescindible, porque la consulta pública previa se dirige a la ciudadanía en general.
La audiencia preceptiva para colectivos directamente afectados se debe llevar a cabo una vez publicada la aprobación provisional de la ordenanza, de acuerdo con la respuesta a la cuestión 2.
La doctrina de la Comissió sobre el alcance subjetivo del trámite de audiencia en procedimientos de elaboración de disposiciones generales de la Administración de la Generalitat se plasma en diversos dictámenes. El órgano consultivo también se ha pronunciado sobre la necesidad de valorar las alegaciones efectuadas en el trámite de audiencia (dictámenes 59/2023 y 70/2023). Conviene destacar que, en algunas ocasiones, se ha aceptado la posibilidad de canalizar la audiencia a través de órganos colegiados u organizaciones representativas de los sectores afectados (dictámenes 300/2022 y 200/2023).
Además, ocasionalmente, la Comissió ha considerado que la realización del trámite de información pública podría sustituir el trámite de audiencia (Dictamen 265/2017).
Cuestión5: Hace referencia a las variantes planteadas en la consulta que, por motivos de extensión, no se pueden abordar en este texto.
En cualquier caso, en el Dictamen se insiste en que resulta aplicable el procedimiento regulado en los artículos 49 de la LBRL y 178 del TRLMRL, junto con la exigencia de una consulta pública previa de carácter preceptivo en los casos establecidos anteriormente.
También se reitera que, en caso de que se considere oportuno llevar a cabo el trámite del artículo 69 de la Ley catalana 19/2014, se considera que este debería realizarse antes de la aprobación inicial del anteproyecto normativo, y el trámite de información pública y audiencia se ha de sustanciar una sola vez, siempre después de dicha aprobación inicial.
Para profundizar en el contenido del Dictamen 152/2024 se puede acudir a https://www.gobiernolocal.org/publicaciones/2024/QDL66/QDL66_11_Mora_Balcells.pdf.
Autor/a: Helena Mora i Balcells