Desde una perspectiva normativa sobre las técnicas orgánicas de cooperación, el artículo 143 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), se refiere a la “cooperación” entre Administraciones públicas indicando que estas “cooperarán” al servicio del interés general y podrán acordar, de una manera voluntaria, la forma de ejercer sus respectivas competencias que mejor sirva a dicho principio.
El principio de cooperación, “que no es menester justificar en preceptos concretos, se encuentra implícito en la propia forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución” (STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 14.º). El antecitado principio habilita al Estado para crear y regular la organización y el funcionamiento de órganos de cooperación entre Administraciones; que han de ser órganos de encuentro para el examen de problemas comunes y/o para la discusión de las oportunas líneas de acción (vid., al efecto, STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 13.º, y Dictamen del Consejo de Estado 1.076/1991, de 31 de octubre).
El principio de cooperación, “que no es menester justificar en preceptos concretos, se encuentra implícito en la propia forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución” (STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 14.º).
No obstante, las relaciones “cooperativas” son, esencialmente, relaciones voluntarias. La jurisprudencia, por efecto, ha conectado la “cooperación” con la idea de voluntariedad y la coordinación con la de la imposición: “La voluntariedad en el caso de la cooperación, frente a la imposición en la coordinación es, por sí mismo, un elemento diferenciador de primer orden, lo que explica y justifica que, desde la perspectiva competencial, distintas hayan de ser las posibilidades de poner en práctica unas y otras fórmulas” (vid. STC 194/2004, de 10 de noviembre, FJ 8.º). De ahí que los artículos 143 y 145 de la LRJSP establezcan que la “formalización” de relaciones de cooperación requerirá la aceptación expresa de las partes, siempre y solo, formulada en acuerdos de órganos de cooperación y/o en convenios administrativos. Además, en cuanto a su régimen jurídico, los órganos de cooperación se regirán por lo dispuesto en la LRJSP y disposiciones específicas que les sean de aplicación.
La LRJSP (ex artículo 154) regula, así, entre las técnicas orgánicas de “cooperación”, a las Comisiones Territoriales de “Coordinación”, con una composición multilateral entre las Administraciones públicas estatal, autonómica y locales cuyos territorios resulten coincidentes o limítrofes; que podrán crearse cuando la proximidad territorial o concurrencia de funciones administrativas así lo requieran, para mejorar la coordinación en la prestación de servicios, prevenir duplicidades o mejorar la eficiencia y calidad de los servicios públicos. Quepa comentar, entre nosotros, que la denominación que da la LRJSP a estos órganos quizá no resulte del todo la más acorde a su verdadero carácter y naturaleza jurídica, por cuanto no se trataría, propiamente, de órganos de “coordinación”, sino más bien de “cooperación”, habida cuenta de la necesaria voluntariedad implícita a su adhesión por las distintas Administraciones públicas (estatal, autonómica, local) que resulten, en su caso, concernidas.
Quepa comentar, entre nosotros, que la denominación que da la LRJSP a estos órganos quizá no resulte del todo la más acorde a su verdadero carácter y naturaleza jurídica, por cuanto no se trataría, propiamente, de órganos de “coordinación”, sino más bien de “cooperación”, habida cuenta de la necesaria voluntariedad implícita a su adhesión por las distintas Administraciones públicas (estatal, autonómica, local) que resulten, en su caso, concernidas.
En efecto, y en función de las Administraciones afectadas por razón de la materia, dichas Comisiones Territoriales de “Coordinación” podrán estar formadas por:
a) Representantes de la Administración General del Estado y representantes de las entidades locales.
b) Representantes de las comunidades autónomas y representantes de las entidades locales.
c) Representantes de la Administración General del Estado, representantes de las comunidades autónomas y representantes de las entidades locales.
Las decisiones adoptadas por las Comisiones Territoriales “de Cooperación” (sic. apdo. 2.º del artículo 154 de la LRJSP) revestirán la forma de acuerdos, que serán certificados en acta y serán de obligado cumplimiento para las Administraciones que lo suscriban y exigibles conforme a lo establecido por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Vid., al respecto, en lo que pretende denotarse a este sucinto comentario de investigación la “errata” “de Cooperación” cometida a este apartado (2.º) por el legislador, en franca incongruencia, si se me permite, con la rúbrica del propio artículo: Comisiones Territoriales de “Coordinación”.
El apdo. 3.º, en fin, del artículo 154 de la LRJSP, termina refiriendo que “[e]l régimen de las convocatorias y la secretaría será el mismo que el establecido para las Conferencias Sectoriales [órganos, también, de cooperación] en los artículos 149 y 150, salvo la regla prevista sobre quién debe ejercer las funciones de secretario, que se designará según su reglamento interno de funcionamiento”.
Virtud a dicho rasgo de voluntariedad de las técnicas orgánicas de “cooperación” y del ámbito específico, multilateral y territorialmente limitado, de las analizadas Comisiones Territoriales; podría concluirse que un convenio sería el instrumento jurídico más idóneo en orden a crear y regular dicha fórmula orgánica de carácter y naturaleza cooperativa.
Virtud a dicho rasgo de voluntariedad de las técnicas orgánicas de “cooperación” y del ámbito específico, multilateral y territorialmente limitado, de las analizadas Comisiones Territoriales; podría concluirse que un convenio sería el instrumento jurídico más idóneo en orden a crear y regular dicha fórmula orgánica de carácter y naturaleza cooperativa.
No obstante, dicho convenio no se sujetaría, por razón de su objeto único e instrumental (creación de un órgano de cooperación), a la naturaleza y régimen jurídico de los convenios en la LRJSP, que persiguen fines comunes mediante la cogestión y puesta en común de aportaciones, obligaciones y/o medios personales y materiales, a tenor del artículo 47 de la LRJSP y de la Orden PRA/1267/2017, de 21 de diciembre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2017, por el que se aprueban las instrucciones para la tramitación de convenios, aunque, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 48.8 de la citada LRJSP, sí se dispondría su inscripción en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación (REOICO) y su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dicho convenio tendría su objeto, así, en establecer un marco estable de “cooperación” entre las Administraciones públicas intervinientes en la Comisión Territorial. Y, para alcanzar dicho objetivo, las partes concernidas manifestarían su voluntad expresa de consentir constituir la Comisión Territorial de Coordinación, ya sea como firmantes del propio convenio en el momento de creación de la Comisión o adhiriéndose al mismo con posterioridad.
A título de ejemplo, quedaría citar algún antecedente de órgano de cooperación creado o, al menos, regulado con estas características mediante convenio:
– Convenio entre el Ministerio de Cultura y Deporte, el Ministerio de Hacienda, la Fundación Miguel Delibes, la Biblioteca Nacional de España, Acción Cultural Española, el Instituto Cervantes, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, la Consejería de Cultura y Turismo de la Junta de Castilla y León, el Ayuntamiento de Valladolid, la Diputación Provincial de Valladolid, para la creación de la Comisión Interadministrativa del acontecimiento de excepcional interés público “Centenario Delibes”, de 12 de abril de 2019.
– Convenio entre el Ministerio de Fomento, la Generalitat Valenciana a través de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio, el Ayuntamiento de Valencia, Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, Puertos del Estado y la Autoridad Portuaria de Valencia para el desarrollo de la terminal intermodal y logística de Valencia Fuente San Luis, de 26 de abril de 2019.
Autor/a: José Joaquín Jiménez Vacas