{"id":4891,"date":"2026-07-17T07:30:00","date_gmt":"2026-07-17T05:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/?p=4891"},"modified":"2026-06-25T11:40:06","modified_gmt":"2026-06-25T09:40:06","slug":"la-comunicacion-previa-y-la-declaracion-responsable-no-son-actos-administrativos-y-no-se-puede-interponer-frente-a-ellos-recursoadministrativo-ni-jurisdiccional-sentencia-del-tribunal-supremo-473-202","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/la-comunicacion-previa-y-la-declaracion-responsable-no-son-actos-administrativos-y-no-se-puede-interponer-frente-a-ellos-recursoadministrativo-ni-jurisdiccional-sentencia-del-tribunal-supremo-473-202\/","title":{"rendered":"La comunicaci\u00f3n previa y la declaraci\u00f3n responsable no son actos administrativos y no se puede interponer frente a ellos recursoadministrativo ni jurisdiccional. Sentencia del Tribunal Supremo 473\/2026"},"content":{"rendered":"\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><a href=\"https:\/\/www.poderjudicial.es\/search\/AN\/openDocument\/2e3d2513d3f4e958a0a8778d75e36f0d\/20260430\"><strong>Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secci\u00f3n Quinta) n\u00fam. 473\/2026, de 20 de abril (ECLI:ES:TS:2026:1745)<\/strong><\/a>:<strong><\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>RECURSO DE CASACI\u00d3N<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Se interpone el recurso de casaci\u00f3n n.\u00ba 2290\/2023 contra la sentencia 4326\/2022, de 7 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Catalu\u00f1a, dictada en el recurso de apelaci\u00f3n n.\u00ba 1635\/2021 contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.\u00ba 3 de Girona, con fecha 12 de marzo de 2021, que estima parcialmente dicho recurso, y comunica a la Comunidad de Propietarios y D., del municipio de Tossa de Mar, que las comunicaciones previas presentadas por los interesados no son objeto de recurso administrativo.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">La parte recurrente (la Comunidad de Propietarios y D., del municipio de Tossa de Mar) alega que las declaraciones responsables y las comunicaciones previas ostentan la misma naturaleza jur\u00eddica que las licencias urban\u00edsticas: son autorizaciones y t\u00edtulos habilitantes municipales que generan derechos y facultades a quien los obtiene, por v\u00eda expresa o por silencio administrativo.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Su no consideraci\u00f3n como acto administrativo conllevar\u00eda la posible consolidaci\u00f3n de ilegalidades blindadas ante una eventual acci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Se solicita que se declare que las comunicaciones previas de inicio de actividad son un acto administrativo definitivo de autorizaci\u00f3n municipal, estimado por silencio administrativo positivo, y susceptible de ser objeto de recursos tanto en v\u00eda administrativa como contencioso-administrativa.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>LA OPOSICI\u00d3N AL RECURSO<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">La oposici\u00f3n al recurso de casaci\u00f3n (Do\u00f1a L.) sostiene que la comunicaci\u00f3n previa y la declaraci\u00f3n responsable son meras exposiciones de hechos y prop\u00f3sitos de un administrado en relaci\u00f3n con el ejercicio de una actividad, pero en ning\u00fan caso un pronunciamiento de la Administraci\u00f3n, y, por ello, no participan de la naturaleza del acto administrativo.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Tampoco admite que sea aplicable el instituto del silencio administrativo positivo a las comunicaciones previas, con generaci\u00f3n de facultades o derechos susceptibles de ser controlados por la jurisdicci\u00f3n contencioso-administrativa. Con estas comunicaciones previas, el administrado no pide nada a la Administraci\u00f3n, ni se inicia procedimiento alguno. Por ello, el art\u00edculo 21.1 de la LPAC, cuando regula la obligaci\u00f3n de resolver, se\u00f1ala como excepci\u00f3n, en el p\u00e1rrafo tercero, los supuestos relativos al ejercicio de derechos sometidos \u00fanicamente al deber de declaraci\u00f3n responsable o comunicaci\u00f3n previa.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">La no consideraci\u00f3n de acto administrativo de la comunicaci\u00f3n previa tambi\u00e9n impide que se le aplique la teor\u00eda de la invalidez de los actos administrativos, de manera que resultar\u00eda improcedente declarar la invalidez por las v\u00edas de los art\u00edculos 106 y 108 de la LPAC (revisi\u00f3n de los actos administrativos nulos o anulables).<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Lo que s\u00ed puede hacer la Administraci\u00f3n es ejercer facultades de revisi\u00f3n, control e inspecci\u00f3n <em>ex post<\/em>, contra las que s\u00ed cabr\u00eda la interposici\u00f3n de un recurso contencioso-administrativo, o bien por inactividad de la Administraci\u00f3n, en caso de no llevarse a cabo esa comprobaci\u00f3n, inspecci\u00f3n y control de la actividad comunicada, o si dicho control administrativo fuera deficiente. Y en el campo del urbanismo, de haberse vulnerado la legalidad, la Administraci\u00f3n podr\u00e1 ordenar reponer la realidad f\u00edsica alterada e impedir los usos prohibidos, y, a su vez, repercutir en el sujeto obligado a la presentaci\u00f3n de la comunicaci\u00f3n previa o declaraci\u00f3n responsable el importe de los perjuicios, si los hubiere.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>JUICIO DE LA SALA<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">La cuesti\u00f3n que reviste inter\u00e9s casacional objetivo para la formaci\u00f3n de jurisprudencia consiste en determinar si la comunicaci\u00f3n \u2014previa\u2014 de inicio de actividad constituye un acto administrativo y, por tanto, cabe la interposici\u00f3n de recurso en v\u00eda administrativa y contencioso-administrativa contra la misma.<\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>La cuesti\u00f3n que reviste inter\u00e9s casacional objetivo para la formaci\u00f3n de jurisprudencia consiste en determinar si la comunicaci\u00f3n \u2014previa\u2014 de inicio de actividad constituye un acto administrativo y, por tanto, cabe la interposici\u00f3n de recurso en v\u00eda administrativa y contencioso-administrativa contra la misma.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Las normas que, en principio, deben ser objeto de interpretaci\u00f3n son el art\u00edculo 69 de la LPAC en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 11.3 y 5 del TRLS.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Tras la implantaci\u00f3n normativa del nuevo r\u00e9gimen liberalizador del acceso y ejercicio de las actividades de servicios, concretado \u2014a los efectos que ahora nos interesan\u2014 en el art\u00edculo 69 de la LPAC, el inicio de la actividad se condiciona a una manifestaci\u00f3n del sujeto que desea ejercerla, comunicando a la Administraci\u00f3n que cumple los requisitos exigidos legalmente para ello; y la Administraci\u00f3n efect\u00faa un control <em>a posteriori<\/em> para verificar que, efectivamente, se cumplen esos requisitos. Por tanto, se trata de actos del interesado, pero no son solicitudes, de manera que la Administraci\u00f3n est\u00e1 exonerada de la obligaci\u00f3n de resolver, y ello a pesar de la ubicaci\u00f3n sistem\u00e1tica de este precepto en la secci\u00f3n dedicada al inicio del procedimiento a solicitud del interesado.<\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>Se trata de actos del interesado, pero no son solicitudes, de manera que la Administraci\u00f3n est\u00e1 exonerada de la obligaci\u00f3n de resolver.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">El auto de admisi\u00f3n se refiere a la existencia de tres sentencias que abordan directa o indirectamente la cuesti\u00f3n debatida: STS 293\/2023, de 8 de marzo (ECLI:ES:TS:2023:884), STS 1312\/2022, de 17 de octubre (ECLI:ES:TS:2022:3742) y STS 1165\/2022, de 20 de septiembre (ECLI:ES:TS:2022:3360), pues, aunque no dan una respuesta directa a la cuesti\u00f3n casacional, lo cierto es que de su doctrina se extrae sin dificultad la contestaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">En esas sentencias se expone el origen, justificaci\u00f3n y naturaleza de las comunicaciones previas y de las declaraciones responsables, diferenci\u00e1ndolas de los actos administrativos autorizatorios de actividad, pues a trav\u00e9s de ellos no se expresa ninguna voluntad de la Administraci\u00f3n, ni positiva ni negativa, en cuanto al ejercicio de la actividad que se declara o comunica, ni tampoco puede presumirse dicha voluntad. Tampoco el despliegue de efectos consistente en la realizaci\u00f3n de la actividad declarada o comunicada se puede considerar amparado por una decisi\u00f3n administrativa. La posici\u00f3n de la Administraci\u00f3n es de mera receptora del escrito correspondiente, sin que esa recepci\u00f3n suponga autorizaci\u00f3n impl\u00edcita.<\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>Pues a trav\u00e9s de ellos no se expresa ninguna voluntad de la Administraci\u00f3n, ni positiva ni negativa, en cuanto al ejercicio de la actividad que se declara o comunica, ni tampoco puede presumirse dicha voluntad.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Tampoco se pueden considerar como actos de inicio de un procedimiento administrativo, puesto que su eficacia, en cuanto al desarrollo de la actividad, se despliega desde el mismo momento de la presentaci\u00f3n, sin que sea necesaria la realizaci\u00f3n de ninguna actividad adicional. En realidad, la presentaci\u00f3n de estos escritos ni siquiera se puede considerar un procedimiento, entendido como una concatenaci\u00f3n de actos conducentes a un resultado. Y al no tener la Administraci\u00f3n la obligaci\u00f3n de resolver, puesto que no hay ninguna solicitud, no opera el instituto del silencio administrativo.<\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>Tampoco se pueden considerar como actos de inicio de un procedimiento administrativo,<\/strong> <strong>puesto que su eficacia, en cuanto al desarrollo de la actividad, se despliega desde el mismo momento de la presentaci\u00f3n. Y al no tener la Administraci\u00f3n la obligaci\u00f3n de resolver, puesto que no hay ninguna solicitud, no opera el instituto del silencio administrativo.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">As\u00ed pues, dando respuesta a la cuesti\u00f3n de inter\u00e9s casacional objetivo para la formaci\u00f3n de jurisprudencia planteada, se concluye que si la comunicaci\u00f3n previa y la declaraci\u00f3n responsable no son actos administrativos, ni expresan voluntad alguna de la Administraci\u00f3n, es claro que no se puede interponer frente a ellos recurso alguno, ni administrativo ni jurisdiccional, sin perjuicio, claro est\u00e1, de que si la Administraci\u00f3n, en el ejercicio de sus potestades de comprobaci\u00f3n, control e inspecci\u00f3n, dicta determinados actos, estos s\u00ed tendr\u00e1n la naturaleza de actos administrativos, y en consecuencia, si se dan los requisitos para ello, podr\u00e1n ser objeto de impugnaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>No se puede interponer frente a ellos recurso alguno, ni administrativo ni jurisdiccional.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Autor\/a:<strong>&nbsp;Miryam Quintanilla Navarro<\/strong><strong><\/strong><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>El Tribunal Supremo sostiene que la comunicaci\u00f3n previa y la declaraci\u00f3n responsable no son actos administrativos autorizatorios de actividad. Su presentaci\u00f3n no es equiparable a la solicitud de inicio de un procedimiento administrativo, no conlleva la obligaci\u00f3n de resolver, no opera el silencio administrativo y no se puede interponer frente a ellos recurso administrativo ni jurisdiccional.<br \/> <br \/>\nSENTIDO DEL FALLO: No ha lugar al recurso de casaci\u00f3n.<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":4892,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"site-sidebar-layout":"default","site-content-layout":"","ast-site-content-layout":"default","site-content-style":"default","site-sidebar-style":"default","ast-global-header-display":"","ast-banner-title-visibility":"","ast-main-header-display":"","ast-hfb-above-header-display":"","ast-hfb-below-header-display":"","ast-hfb-mobile-header-display":"","site-post-title":"","ast-breadcrumbs-content":"","ast-featured-img":"","footer-sml-layout":"","ast-disable-related-posts":"","theme-transparent-header-meta":"","adv-header-id-meta":"","stick-header-meta":"","header-above-stick-meta":"","header-main-stick-meta":"","header-below-stick-meta":"","astra-migrate-meta-layouts":"set","ast-page-background-enabled":"default","ast-page-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-4)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"ast-content-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"area-autor":{"item-0":{"nombre-del-autor":"Miryam Quintanilla Navarro","cargo-autor":"Funcionaria de carrera y Doctora en Derecho","foto-autor":""}},"footnotes":""},"categories":[172],"tags":[245,161,142],"autor-post":[171],"class_list":["post-4891","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-jurisprudencia","tag-ciudadanos","tag-declaracion-responsable","tag-procedimiento-administrativo","autor-post-miryam-quintanilla-navarro"],"yoast_head":"<!-- This site is optimized with the Yoast SEO plugin v27.9 - https:\/\/yoast.com\/product\/yoast-seo-wordpress\/ -->\n<title>La comunicaci\u00f3n previa y la declaraci\u00f3n responsable no son actos administrativos y no se puede interponer frente a ellos recursoadministrativo ni jurisdiccional. 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