{"id":4740,"date":"2026-03-18T07:30:00","date_gmt":"2026-03-18T06:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/?p=4740"},"modified":"2026-03-16T12:25:56","modified_gmt":"2026-03-16T11:25:56","slug":"autonomia-local-garantia-real-o-mero-tramite-formal","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/autonomia-local-garantia-real-o-mero-tramite-formal\/","title":{"rendered":"Autonom\u00eda local: \u00bfgarant\u00eda real o mero tr\u00e1mite formal?"},"content":{"rendered":"\n

La reciente aprobaci\u00f3n por el Parlament de Catalu\u00f1a de la Ley 11\/2025, de 29 de diciembre, de medidas en materia de vivienda y urbanismo<\/a>, nos ofrece una buena ocasi\u00f3n para reflexionar, una vez m\u00e1s, sobre el alcance real de los mecanismos de garant\u00eda del principio de autonom\u00eda local existentes en nuestro ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n\n\n\n

Ahora bien, en este caso, el objeto de nuestro an\u00e1lisis no reside tanto en el contenido material de esta nueva norma legal, sino en el Dictamen del Consell de Garanties Estatut\u00e0ries<\/em> de Catalu\u00f1a n\u00fam. 5\/2025, de 2 de diciembre<\/a>. Y es que este Dictamen, emitido a petici\u00f3n de diferentes grupos pol\u00edticos, examina \u2014entre otros motivos\u2014 si durante la tramitaci\u00f3n parlamentaria de la Ley se habr\u00eda vulnerado el principio de autonom\u00eda local, al limitarse el derecho de las entidades locales a participar en los asuntos que afecten directamente a su c\u00edrculo de intereses.<\/p>\n\n\n\n

Participaci\u00f3n local y procedimiento legislativo: posici\u00f3n mayoritaria del Consell de Garanties Estatut\u00e0ries<\/em><\/strong><\/p>\n\n\n\n

Uno de los primeros aspectos de los que se ocupa el Dictamen es el examen de si la vulneraci\u00f3n alegada se habr\u00eda producido por la forma en que se articul\u00f3 la participaci\u00f3n local en el procedimiento legislativo auton\u00f3mico: mediante la simple<\/em> intervenci\u00f3n de las entidades municipalistas catalanas[1]<\/a> en el tr\u00e1mite de comparecencias, y sin la intervenci\u00f3n del Consell de Governs Locals<\/em> (Consejo de Gobiernos Locales) previsto en el Estatuto de Autonom\u00eda de Catalu\u00f1a (en adelante, EAC).<\/p>\n\n\n\n

En este punto, el Consell de Garanties Estatut\u00e0ries<\/em> descarta por mayor\u00eda estas objeciones, al considerar que, aunque el Estatuto catal\u00e1n configura la participaci\u00f3n de los entes locales en el procedimiento normativo como una garant\u00eda relevante (art. 85 EAC y art. 86.3 EAC), no la erige como un tr\u00e1mite dotado de un contenido r\u00edgido ni en un l\u00edmite autom\u00e1tico frente a cualquier incidencia propia del procedimiento legislativo.<\/p>\n\n\n\n

Desde esta perspectiva, entiende que el principio de autonom\u00eda local no exige un determinado modelo de participaci\u00f3n local, sino que admite una pluralidad de cauces \u2014entre ellos, tal y como ocurri\u00f3 en la tramitaci\u00f3n de la Ley 11\/2025, de 29 de diciembre, la participaci\u00f3n por escrito y no mediante comparecencias presenciales\u2014, siempre que estos permitan trasladar el parecer de los Gobiernos locales antes de la adopci\u00f3n de la decisi\u00f3n normativa.<\/p>\n\n\n\n

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El Consell de Garanties Estatut\u00e0ries<\/em><\/strong> entiende que el principio de autonom\u00eda local no exige un determinado modelo de participaci\u00f3n local, sino que admite una pluralidad de cauces \u2014entre ellos, tal y como ocurri\u00f3 en la tramitaci\u00f3n de la Ley 11\/2025, de 29 de diciembre, la participaci\u00f3n por escrito y no mediante comparecencias presenciales\u2014, siempre que estos permitan trasladar el parecer de los Gobiernos locales antes de la adopci\u00f3n de la decisi\u00f3n normativa.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Asimismo, el Dictamen relativiza la ausencia de participaci\u00f3n del Consell de Governs Locals<\/em>, que, pese a su previsi\u00f3n estatutaria como \u00f3rgano de representaci\u00f3n local en las instituciones de la Generalitat catalana (art. 85 EAC), a\u00fan no se encontraba constituido en el momento de la tramitaci\u00f3n parlamentaria. En este caso, se entiende que el ordenamiento prev\u00e9 mecanismos alternativos capaces de mitigar dicha circunstancia \u2014por ejemplo, la participaci\u00f3n de las entidades municipalistas\u2014.<\/p>\n\n\n\n

Aun sin poder entrar m\u00e1s detalladamente en estas cuestiones, esta interpretaci\u00f3n, a nuestro juicio, resulta criticable por diversas razones. En primer lugar, porque la participaci\u00f3n de los Gobiernos locales \u2014que constituyen un nivel territorial de gobierno e integran el sistema institucional en el que se organiza la Generalitat (art. 2.3 EAC)\u2014 qued\u00f3 equiparada, en la pr\u00e1ctica, a la de otros sujetos privados portadores de intereses sectoriales. Esta equiparaci\u00f3n resulta problem\u00e1tica, en la medida en que diluye la especificidad institucional de los entes locales, como poderes p\u00fablicos dotados de autonom\u00eda constitucional y estatutaria.<\/p>\n\n\n\n

En segundo lugar, porque la participaci\u00f3n articulada \u00fanicamente por escrito no permiti\u00f3 un debate real con los Gobiernos locales. La ausencia de comparecencias parlamentarias de representantes municipales impidi\u00f3 un intercambio directo de argumentos con los diputados, privando al proceso legislativo de un espacio de di\u00e1logo institucional entre niveles de gobierno.<\/p>\n\n\n\n

Y, finalmente, porque aceptar sin mayor matizaci\u00f3n que la inexistencia de un \u00f3rgano expresamente previsto en el Estatuto de Autonom\u00eda pueda suplirse de forma general por mecanismos alternativos implica debilitar la funci\u00f3n institucional que estatutariamente se atribuye a dicho \u00f3rgano como cauce espec\u00edfico de representaci\u00f3n y participaci\u00f3n local en el proceso normativo auton\u00f3mico (art. 85 EAC).<\/p>\n\n\n\n

Por otra parte, el Dictamen aborda tambi\u00e9n la cr\u00edtica relativa a la introducci\u00f3n de enmiendas de contenido sustancial con posterioridad al tr\u00e1mite de comparecencias. A este respecto, subraya que la facultad de enmienda forma parte del n\u00facleo del ius in officium<\/em> de los diputados (art. 23 CE y art. 29.1 EAC) y, en consecuencia, no puede quedar condicionada por la necesidad de reproducir los tr\u00e1mites de participaci\u00f3n cada vez que se introducen modificaciones en el texto normativo, incluso cuando estas sean de alcance relevante.<\/p>\n\n\n\n

En consecuencia, la mayor\u00eda del Consell<\/em> concluye que, aunque el texto finalmente aprobado difiera del inicialmente sometido a audiencia, el procedimiento seguido no impidi\u00f3 de manera absoluta ni irrazonable la participaci\u00f3n de los entes locales, ni vaci\u00f3 de contenido las facultades que el Estatuto catal\u00e1n les reconoce en este \u00e1mbito.<\/p>\n\n\n\n

El voto particular: una lectura sustantiva de la participaci\u00f3n local<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Respecto de esta \u00faltima cuesti\u00f3n, y frente al parecer mayoritario, el Dictamen del Consell <\/em>catal\u00e1n incorpora un interesante voto particular \u2014formulado por el consejero Francesc Esteve Balagu\u00e9\u2014 que propone una lectura notablemente m\u00e1s exigente del principio de autonom\u00eda local en su dimensi\u00f3n participativa.<\/p>\n\n\n\n

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El Dictamen del Consell <\/em>catal\u00e1n incorpora un interesante voto particular<\/strong> que propone una lectura notablemente m\u00e1s exigente del principio de autonom\u00eda local en su dimensi\u00f3n participativa.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Aun aceptando que la participaci\u00f3n local pueda producirse solamente por escrito, el voto particular parte de una idea fundamental: la participaci\u00f3n de los entes locales en el procedimiento legislativo no puede reducirse a un tr\u00e1mite meramente formal, sino que debe permitir una intervenci\u00f3n real y efectiva antes de la adopci\u00f3n de decisiones normativas que incidan directamente sobre sus competencias. Para ello, se exige que la participaci\u00f3n sea, al mismo tiempo, 1) temporalmente adecuada, es decir, previa a que la decisi\u00f3n normativa est\u00e9 sustancialmente determinada, y 2) materialmente relevante, es decir, referida al texto que efectivamente ser\u00e1 objeto de debate y aprobaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

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Para ello, se exige que la participaci\u00f3n sea, al mismo tiempo, 1) temporalmente adecuada, es decir, previa a que la decisi\u00f3n normativa est\u00e9 sustancialmente determinada, y 2) materialmente relevante, es decir, referida al texto que efectivamente ser\u00e1 objeto de debate y aprobaci\u00f3n.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Aplicando estos criterios al caso concreto, el voto particular considera que la participaci\u00f3n de las entidades municipalistas se produjo sobre una versi\u00f3n del proyecto de ley que fue posteriormente alterada de manera sustancial, mediante la incorporaci\u00f3n de enmiendas con incidencia directa sobre el \u00e1mbito competencial local. En tales condiciones, la audiencia previa de las entidades locales en la tramitaci\u00f3n parlamentaria de la Ley 11\/2025, de 29 de diciembre, qued\u00f3 privada de eficacia real, convirti\u00e9ndose en un tr\u00e1mite meramente formal, incapaz de cumplir la finalidad que le es propia, lo que comporta una vulneraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda local.<\/p>\n\n\n\n

A modo de conclusi\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n

M\u00e1s all\u00e1 del supuesto examinado, el Dictamen del Consell de Garanties Estatut\u00e0ries<\/em> es una muestra del largo proceso de concreci\u00f3n progresiva de la autonom\u00eda local como principio constitucional y estatutario, cuyo contenido no se encuentra definitivamente fijado, sino que se construye a partir de la interacci\u00f3n entre legislaci\u00f3n, pr\u00e1ctica institucional y control jurisdiccional. En este contexto, el voto particular de Francesc Esteve Balagu\u00e9 constituye una llamada de atenci\u00f3n de notable alcance. No solo porque pone de relieve los riesgos de los procedimientos legislativos acelerados, sino tambi\u00e9n porque advierte sobre la tendencia a degradar la participaci\u00f3n local a un tr\u00e1mite meramente decorativo.<\/p>\n\n\n\n

Si la participaci\u00f3n de los entes locales se admite como jur\u00eddicamente suficiente con independencia del momento, del contenido, de la forma en que tiene lugar y del impacto real de las modificaciones introducidas, el principio de autonom\u00eda local corre el riesgo de convertirse en una garant\u00eda meramente ret\u00f3rica, formalmente respetada pero materialmente ineficaz. Y este es un riesgo que, en un contexto de creciente intervenci\u00f3n normativa sobre el \u00e1mbito competencial municipal, el legislador auton\u00f3mico no deber\u00eda asumir con ligereza.<\/p>\n\n\n\n

Este planteamiento conecta, adem\u00e1s, con el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en la Sentencia n\u00fam. 64\/2025, de 13 de marzo<\/a>, que introduce un marco especialmente relevante para evaluar el alcance de las garant\u00edas de autonom\u00eda local. Como ha puesto de relieve la doctrina, esta sentencia avanza hacia una concepci\u00f3n de la autonom\u00eda local que no se agota en su dimensi\u00f3n defensiva, sino que se configura como un mandato de optimizaci\u00f3n, que obliga a los poderes p\u00fablicos \u2014y en particular al legislador\u2014 a promover el mayor nivel posible de autonom\u00eda local en materias de inter\u00e9s municipal.<\/p>\n\n\n\n

Desde esta perspectiva, y a la luz de esta doctrina constitucional, podr\u00eda resultar discutible que una concepci\u00f3n puramente formal de la participaci\u00f3n local en el procedimiento legislativo, desvinculada completamente de su eficacia real sobre el contenido normativo aprobado, pueda considerarse plenamente compatible con el mandato de optimizaci\u00f3n mencionado por el Tribunal Constitucional. Por ello, el voto particular formulado en el Dictamen n\u00fam. 5\/2025 del Consell de Garanties Estatut\u00e0ries<\/em> catal\u00e1n anticipa una lectura que, de buen seguro, deber\u00e1 ser tenida en cuenta en futuros procesos legislativos.<\/p>\n\n\n\n

Autor\/a: Marc Vilalta Reixach<\/strong><\/strong><\/p>\n\n\n\n

imagen: <\/em>\u00abiStock.com\/Andrii Yalanskyi\u00bb<\/a><\/p>\n\n\n\n

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[1]<\/a> En concreto, en el caso de Catalu\u00f1a, principalmente, la Asociaci\u00f3n Catalana de Municipios y Comarcas (ACM) y la Federaci\u00f3n de Municipios de Catalu\u00f1a (FMC).<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

A prop\u00f3sito del Dictamen del Consell de Garanties Estatut\u00e0ries (Consejo de Garant\u00edas Estatutarias) n\u00fam. 5\/2025, de 2 de diciembre, relativo a la Ley catalana 11\/2025, de 29 de diciembre, esta entrada se ocupa de los l\u00edmites procedimentales del principio de autonom\u00eda local. En este sentido, se examina la suficiencia de los mecanismos de participaci\u00f3n local en el proceso legislativo auton\u00f3mico, advirtiendo del riesgo de reducir esta garant\u00eda a un mero tr\u00e1mite formal, sin una incidencia real y efectiva.<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":4742,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"site-sidebar-layout":"default","site-content-layout":"","ast-site-content-layout":"default","site-content-style":"default","site-sidebar-style":"default","ast-global-header-display":"","ast-banner-title-visibility":"","ast-main-header-display":"","ast-hfb-above-header-display":"","ast-hfb-below-header-display":"","ast-hfb-mobile-header-display":"","site-post-title":"","ast-breadcrumbs-content":"","ast-featured-img":"","footer-sml-layout":"","ast-disable-related-posts":"","theme-transparent-header-meta":"","adv-header-id-meta":"","stick-header-meta":"","header-above-stick-meta":"","header-main-stick-meta":"","header-below-stick-meta":"","astra-migrate-meta-layouts":"set","ast-page-background-enabled":"default","ast-page-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-4)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"ast-content-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"area-autor":{"item-0":{"nombre-del-autor":"Marc Vilalta Reixach","cargo-autor":"Profesor titular de Derecho Administrativo y director del Grado en Gesti\u00f3n y Administraci\u00f3n P\u00fablica (GAP). Universidad de Barcelona
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