{"id":4352,"date":"2025-06-25T07:30:00","date_gmt":"2025-06-25T05:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/?p=4352"},"modified":"2025-06-17T08:45:43","modified_gmt":"2025-06-17T06:45:43","slug":"el-reconocimiento-de-clausulas-generales-de-necesidad-a-favor-del-alcalde-como-expresion-de-la-autonomia-municipal-ante-situaciones-extraordinarias","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/el-reconocimiento-de-clausulas-generales-de-necesidad-a-favor-del-alcalde-como-expresion-de-la-autonomia-municipal-ante-situaciones-extraordinarias\/","title":{"rendered":"El reconocimiento de cl\u00e1usulas generales de necesidad a favor del Alcalde como expresi\u00f3n de la autonom\u00eda municipal ante situaciones extraordinarias"},"content":{"rendered":"\n

La atribuci\u00f3n a las autoridades locales de poderes de necesidad para actuar ante situaciones de crisis es una constante hist\u00f3rica, lo que explica su reconocimiento tanto en los pa\u00edses vecinos como en nuestra tradici\u00f3n jur\u00eddica. Su posici\u00f3n privilegiada respecto del origen de las calamidades y cat\u00e1strofes sit\u00faa en la primera l\u00ednea defensiva al municipio, impidiendo, en su caso, su extensi\u00f3n a n\u00facleos poblacionales y territoriales de mayor amplitud. Situaciones vividas en los \u00faltimos a\u00f1os, como \u201cFilomena\u201d, la DANA o el reciente apag\u00f3n el\u00e9ctrico, nos muestran que la excepci\u00f3n est\u00e1 m\u00e1s presente que nunca, siendo por ello imprescindible conocer el funcionamiento de estos poderes.<\/p>\n\n\n\n

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Situaciones vividas en los \u00faltimos a\u00f1os, como \u201cFilomena\u201d, la DANA o el reciente apag\u00f3n el\u00e9ctrico, nos muestran que la excepci\u00f3n est\u00e1 m\u00e1s presente que nunca, siendo por ello imprescindible conocer el funcionamiento de estos poderes.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Este reconocimiento tiene hondas ra\u00edces hist\u00f3ricas. En un primer momento, durante buena parte del s. XIX y principios del XX, tales habilitaciones respondieron a una concepci\u00f3n muy centralista. En este sentido, el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 supone un cambio de mentalidad. Por primera vez en nuestra historia, se reconoce, en su art. 193, una cl\u00e1usula general de habilitaci\u00f3n \u2014adoptar \u201clas medidas que juzguen inaplazables\u201d\u2014 en favor de los alcaldes ante cualquier supuesto extraordinario (el precepto inclu\u00eda desde epidemias hasta una guerra); actuaci\u00f3n que quedaba desligada de la del Gobernador Civil, como expresi\u00f3n del poder central. Tal previsi\u00f3n se replicar\u00e1 en la Ley municipal republicana de 1935 (art. 83.12), as\u00ed como en posteriores normas de r\u00e9gimen local franquistas [v<\/em>. gr<\/em>. art. 117.d) LRL de 1955], aunque, eso s\u00ed, estas \u00faltimas no ya en calidad de \u00f3rgano local, sino como representante del poder central en el territorio.<\/p>\n\n\n\n

El paulatino desplazamiento del Gobernador Civil por el Alcalde en el ejercicio de competencias ir\u00e1 aparejado a la construcci\u00f3n de la autonom\u00eda municipal en nuestro pa\u00eds: aquellas funciones ejercidas a trav\u00e9s de tales delegados del Gobierno central pasar\u00e1n a manos de los municipios. Esta configuraci\u00f3n llega a su m\u00e1xima expresi\u00f3n con el reconocimiento de la autonom\u00eda local en la Constituci\u00f3n de 1978, plasm\u00e1ndose tambi\u00e9n en la concreci\u00f3n de un haz competencial en la LRBRL de 1985. Tal expresi\u00f3n de la autonom\u00eda \u2014en este caso municipal\u2014 se manifestar\u00e1, tambi\u00e9n, en el marco de actuaci\u00f3n ante situaciones extraordinarias, como se extrae de su art\u00edculo 21.1.m) cuando indica lo siguiente:<\/p>\n\n\n\n

\u201c1. El alcalde es el Presidente de la Corporaci\u00f3n y ostenta las siguientes atribuciones: [\u2026]<\/p>\n\n\n\n

m) Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de cat\u00e1strofe o de infortunios p\u00fablicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Esta cl\u00e1usula \u2014aplicable a la pr\u00e1ctica totalidad de los municipios espa\u00f1oles\u2014 ha sido replicada en la normativa auton\u00f3mica de r\u00e9gimen local, as\u00ed como adaptada tambi\u00e9n al supuesto de los municipios de gran poblaci\u00f3n [art. 124.4.h) LRBRL] y al de los municipios de Madrid y Barcelona; previsiones que, muchas veces, conllevan ciertas especialidades. En cualquier caso, lo importante es que su presencia es fundamental para la existencia del municipio, conect\u00e1ndose precisamente por ello con la noci\u00f3n de autonom\u00eda local.<\/p>\n\n\n\n

Esta autonom\u00eda fue concebida, en un primer momento, por la literatura jur\u00eddica y la jurisprudencia desde un prisma negativo. Se entendi\u00f3 como una \u201cgarant\u00eda institucional\u201d, esto es, como l\u00edmite a los poderes p\u00fablicos. Tal posici\u00f3n ha sido criticada en las \u00faltimas d\u00e9cadas desde una concepci\u00f3n \u201cpositiva\u201d, que aboga por entender la autonom\u00eda local desde el reconocimiento de un contenido y unas funciones m\u00ednimas. En esta l\u00ednea se orienta la reciente STC 64\/2025, de 13 de marzo, como se ha podido ya comentar en este mismo blog<\/a>, al subrayar la presencia de un \u201cn\u00facleo m\u00ednimo de autonom\u00eda\u201d y de un \u201cmandato de optimizaci\u00f3n\u201d a los poderes p\u00fablicos en ese sentido.<\/p>\n\n\n\n

En situaciones \u201cordinarias\u201d tal configuraci\u00f3n implica la atribuci\u00f3n a los municipios de una serie de competencias, as\u00ed como de financiaci\u00f3n y ausencia de controles en su ejercicio. <\/strong>Se\u00f1alado esto, debe admitirse tambi\u00e9n que la autonom\u00eda municipal se manifiesta en situaciones \u201cextraordinarias\u201d, siendo imprescindible el reconocimiento de unos m\u00ednimos poderes de actuaci\u00f3n frente a las crisis que amenacen la supervivencia del municipio; poderes que deben depender, exclusivamente, de la propia entidad local. Tales potestades se concretan en la cl\u00e1usula general de necesidad a favor de la autoridad local por excelencia, el Alcalde, para que act\u00fae por s\u00ed mismo, dictando las \u201cmedidas necesarias\u201d.<\/p>\n\n\n\n

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Debe admitirse tambi\u00e9n que la autonom\u00eda municipal se manifiesta en situaciones \u201cextraordinarias\u201d, siendo imprescindible el reconocimiento de unos m\u00ednimos poderes de actuaci\u00f3n frente a las crisis que amenacen la supervivencia del municipio.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

En este marco, el Alcalde puede realizar las actuaciones que considere convenientes para garantizar la supervivencia del municipio. Estas \u201cmedidas\u201d pueden tomar distintas formas, por lo com\u00fan, bandos o decretos de alcald\u00eda, y, adem\u00e1s, su actuaci\u00f3n puede calificarse de reglamentaria cuando goza de contenido normativo (\u201creglamentos de necesidad\u201d). No obstante, de la pr\u00e1ctica y de la jurisprudencia se extrae que esta \u00faltima manifestaci\u00f3n no suele ser la m\u00e1s com\u00fan, opt\u00e1ndose, por lo general, por la emisi\u00f3n de actos administrativos (p. ej., STS de 19 de diciembre de 1991).<\/p>\n\n\n\n

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El Alcalde puede realizar las actuaciones que considere convenientes para garantizar la supervivencia del municipio. Estas \u201cmedidas\u201d pueden tomar distintas formas, por lo com\u00fan, bandos o decretos de alcald\u00eda, y, adem\u00e1s, su actuaci\u00f3n puede calificarse de reglamentaria cuando goza de contenido normativo (\u201creglamentos de necesidad\u201d).<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Ahora bien, la presencia de una cl\u00e1usula general no significa la inexistencia de l\u00edmites o de controles. Toda cl\u00e1usula general de necesidad se sujeta a los l\u00edmites impuestos por la Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola (motivaci\u00f3n, publicidad, etc.), el derecho de la Uni\u00f3n Europea y, en su caso, por la propia cl\u00e1usula, que en ocasiones establece tr\u00e1mites exigibles en su activaci\u00f3n. Es el caso del art. 21.1.m) LRBRL, que prev\u00e9 ciertas especialidades.<\/p>\n\n\n\n

En primer lugar, el cumplimiento de su presupuesto habilitante, que, en el presente caso, resulta especialmente amplio. La referencia gen\u00e9rica a \u201ccat\u00e1strofes\u201d e \u201cinfortunios p\u00fablicos\u201d, unida a la mera existencia de \u201cgrave riesgo de los mismos\u201d, nos evoca eventualidades que van desde fen\u00f3menos naturales hasta alteraciones del orden p\u00fablico, pasando por desgracias de corte industrial o sanitario. De ah\u00ed que la jurisprudencia haya admitido, entre otros supuestos, su ejercicio para el secuestro del servicio en caso de acumulaci\u00f3n de basura (STS de 23 de septiembre de 1991), la realizaci\u00f3n de obras con car\u00e1cter urgente como consecuencia de contaminaci\u00f3n en los pozos de captaci\u00f3n de agua (STS de 24 de febrero de 1992), el cierre cautelar de un camping<\/em> inundado (STS de 5 de diciembre de 2001), o la paralizaci\u00f3n de la actividad industrial como consecuencia de un escape de di\u00f3xido de azufre (STS de 21 de octubre de 2003).<\/p>\n\n\n\n

La actuaci\u00f3n municipal es primaria y temporalmente limitada: bajo esta habilitaci\u00f3n es posible actuar tomando las medidas precisas, incluso aunque sean de elevada intensidad (p. ej., movilizaci\u00f3n de personas o confinamientos puntuales), si bien, en supuestos en los que la situaci\u00f3n escale, deber\u00e1n intervenir ya las autoridades supralocales, haciendo uso de instrumentos m\u00e1s contundentes (protecci\u00f3n civil, estados excepcionales, etc.).<\/p>\n\n\n\n

En segundo lugar, el art. 21.1.m) LRBRL exige la necesaria daci\u00f3n de cuenta al pleno tras la adopci\u00f3n de las medidas. Dada su expresa previsi\u00f3n en la cl\u00e1usula general \u2014que configura el r\u00e9gimen jur\u00eddico y procedimental\u2014, parece que su omisi\u00f3n habr\u00eda de implicar la nulidad de las medidas que tengan contenido normativo, por vulnerar los requisitos esenciales del procedimiento previstos en la propia ley habilitante (ex<\/em> art. 47.2 LPAC). M\u00e1s dudas plantea el supuesto en el que se exterioricen como meros actos administrativos, pudiendo entenderse como una irregularidad no invalidante, si bien la jurisprudencia no es pac\u00edfica en este punto.<\/p>\n\n\n\n

Por \u00faltimo, se exige que la adopci\u00f3n de las medidas por el Alcalde se realice \u201cpersonalmente y bajo su responsabilidad\u201d; esta previsi\u00f3n responde meramente a cuestiones hist\u00f3ricas, insert\u00e1ndose hoy con car\u00e1cter ornamental y sin virtualidad jur\u00eddica alguna. No puede por ello afirmarse que estemos ante un r\u00e9gimen especial de responsabilidad distinto del previsto en el art. 78 LRBRL.<\/p>\n\n\n\n

En definitiva, como he se\u00f1alado en otro lugar<\/a>, el reconocimiento de una cl\u00e1usula general de necesidad de actuaci\u00f3n en favor del Alcalde forma parte indisoluble de la autonom\u00eda municipal. Se integra, desde luego, de ese \u201cn\u00facleo m\u00ednimo\u201d del que habla la reciente STC 64\/2025. Y es que el autogobierno no puede quedar circunscrito a las situaciones ordinarias, sino que, con mayor raz\u00f3n, debe extenderse a las extraordinarias, en las que la misma existencia del municipio depende de la intervenci\u00f3n de sus autoridades.<\/p>\n\n\n\n

Autor\/a: Guillermo Villar Crespo<\/strong><\/p>\n\n\n\n

imagen: <\/em>\u00abiStock.com\/valilung\u00bb<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

El reconocimiento a los alcaldes de habilitaciones generales para actuar ante situaciones de crisis tiene honda tradici\u00f3n hist\u00f3rica y comparada. Su presencia en la actualidad debe entenderse como expresi\u00f3n de la autonom\u00eda municipal: si admitimos que existe un contenido m\u00ednimo de esta ante situaciones \u201cordinarias\u201d, habremos tambi\u00e9n de admitir que existe otro ante contextos \u201cextraordinarios\u201d.<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":4354,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"site-sidebar-layout":"default","site-content-layout":"","ast-site-content-layout":"default","site-content-style":"default","site-sidebar-style":"default","ast-global-header-display":"","ast-banner-title-visibility":"","ast-main-header-display":"","ast-hfb-above-header-display":"","ast-hfb-below-header-display":"","ast-hfb-mobile-header-display":"","site-post-title":"","ast-breadcrumbs-content":"","ast-featured-img":"","footer-sml-layout":"","ast-disable-related-posts":"","theme-transparent-header-meta":"","adv-header-id-meta":"","stick-header-meta":"","header-above-stick-meta":"","header-main-stick-meta":"","header-below-stick-meta":"","astra-migrate-meta-layouts":"set","ast-page-background-enabled":"default","ast-page-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-4)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"ast-content-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"area-autor":{"item-0":{"nombre-del-autor":"Guillermo Villar Crespo","cargo-autor":"Doctor en Derecho. 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