{"id":4331,"date":"2025-06-18T07:30:00","date_gmt":"2025-06-18T05:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/?p=4331"},"modified":"2025-06-16T09:46:40","modified_gmt":"2025-06-16T07:46:40","slug":"inadmision-del-recurso-de-casacion-frente-a-la-anulacion-de-la-ordenanza-de-terrazas-de-madrid-el-tribunal-supremo-confirma-la-obligatoriedad-de-la-evaluacion-ambiental-y-no-aprecia-interes-casaciona","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/inadmision-del-recurso-de-casacion-frente-a-la-anulacion-de-la-ordenanza-de-terrazas-de-madrid-el-tribunal-supremo-confirma-la-obligatoriedad-de-la-evaluacion-ambiental-y-no-aprecia-interes-casaciona\/","title":{"rendered":"Inadmisi\u00f3n del recurso de casaci\u00f3n frente a la anulaci\u00f3n de la Ordenanza de terrazas de Madrid: el Tribunal Supremo confirma la obligatoriedad de la evaluaci\u00f3n ambiental y no aprecia inter\u00e9s casacional en el recurso"},"content":{"rendered":"\n

Mediante auto de 12 de marzo de 2025, el Tribunal Supremo decidi\u00f3 inadmitir el recurso de casaci\u00f3n presentado por el Ayuntamiento de Madrid frente a la Sentencia 185\/2024, de 11 de abril, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM), que anul\u00f3 la Ordenanza 1\/2022, de 25 de enero, por la que se modifica la Ordenanza de terrazas y quioscos de hosteler\u00eda y restauraci\u00f3n, de 30 de julio de 2013.<\/p>\n\n\n\n

La lectura conjunta del breve auto del TS y de la sentencia del TSJM (analizada por Cayetano Prieto en este blog<\/a>) suscita dos cuestiones: el car\u00e1cter preceptivo del informe de impacto ambiental y el argumento esgrimido por el TS para rechazar el inter\u00e9s casacional del recurso.<\/p>\n\n\n\n

Car\u00e1cter preceptivo del informe de impacto ambiental<\/strong><\/p>\n\n\n\n

El TSJM fundament\u00f3 la anulaci\u00f3n de la modificaci\u00f3n de la Ordenanza de terrazas en la falta de dos informes: el de impacto presupuestario y el de impacto ambiental.<\/p>\n\n\n\n

La exigencia de valorar el impacto presupuestario<\/em> no admite discusi\u00f3n. Tanto el art\u00edculo 7.3 de la Ley Org\u00e1nica 2\/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, como el art\u00edculo 129.7 de la Ley 39\/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Com\u00fan de las Administraciones P\u00fablicas (LPAC), son claros al exigir una valoraci\u00f3n de la repercusi\u00f3n de la iniciativa normativa sobre \u201clos gastos o ingresos p\u00fablicos presentes o futuros\u201d.<\/p>\n\n\n\n

No sucede lo mismo con el impacto ambiental.<\/em> La sentencia anulatoria del TSJM bas\u00f3 la exigibilidad de este informe, principalmente, en las directrices sobre la Memoria de An\u00e1lisis de Impacto Normativo (MAIN), a las que atribuye la condici\u00f3n de \u201cnormativa interna del Ayuntamiento de Madrid\u201d (FJ 4.\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

En el recurso de casaci\u00f3n frente a la sentencia, el Ayuntamiento aleg\u00f3 que el acuerdo de la Junta de Gobierno de aprobaci\u00f3n de las directrices no se puede considerar una disposici\u00f3n de car\u00e1cter general y, por tanto, el informe no es preceptivo (art\u00edculo 79.1 LPAC: \u201cse solicitar\u00e1n aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales\u201d). Sostener lo contrario \u2014a\u00f1ade la defensa del Ayuntamiento\u2014 implicar\u00eda otorgar a la Junta de Gobierno una potestad normativa de la que carece. Mis improbables lectores saben que esta es tambi\u00e9n mi posici\u00f3n<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

El auto del TS rechaza la objeci\u00f3n con este razonamiento: \u201cla sentencia realiza una valoraci\u00f3n de la necesidad de dicho informe en atenci\u00f3n no solo a las directrices sino tambi\u00e9n en funci\u00f3n de la concreta regulaci\u00f3n de la ordenanza y teniendo en cuenta que de la propia MAIN se deduce la afecci\u00f3n al medio ambiente urbano de la regulaci\u00f3n\u201d (RJ 2.\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

Ahora bien, no basta con que una ordenanza afecte al medio ambiente urbano para atribuir car\u00e1cter preceptivo al informe de impacto ambiental. Har\u00e1 falta una disposici\u00f3n general que establezca esa consecuencia. Y a este respecto, la \u00fanica norma que identifica la sentencia recurrida (norma seg\u00fan el TSJM) son las directrices de 2018, cuyo apartado referido a \u201cotros impactos\u201d incluye el medioambiental entre aquellos que habr\u00e1n de valorarse \u201cen funci\u00f3n de la naturaleza y contenido de la propuesta normativa\u201d. Ciertamente, dicha sentencia se refiere tambi\u00e9n a la normativa ambiental europea y espa\u00f1ola, pero no identifica con precisi\u00f3n una disposici\u00f3n que exija dicho tr\u00e1mite. As\u00ed las cosas, la clave sigue pivotando sobre el car\u00e1cter normativo de las directrices aprobadas por la Junta de Gobierno, asunto que soslaya el auto.  <\/p>\n\n\n\n

En otras ocasiones, el TS ha mantenido que la existencia de una previsi\u00f3n normativa espec\u00edfica que exija el informe es algo secundario, porque el an\u00e1lisis de impacto resulta obligado por la necesidad de una motivaci\u00f3n adecuada de la norma y por los principios de buena regulaci\u00f3n, especialmente el principio de proporcionalidad. Es la tesis de la STS 1372\/2023, de 2 de noviembre, reca\u00edda sobre la ZBE de Barcelona, que explica que este argumento material<\/em> prevalece sobre el formal<\/em> de la preceptividad del informe. Y es asimismo la tesis de la STSJM 405\/2024, de 17 de septiembre, que anula parte de la modificaci\u00f3n de 2021 de la Ordenanza de Movilidad Sostenible de Madrid, aplicando ese mismo razonamiento y citando la STS 1372\/2023 (v\u00e9ase post anterior<\/a>). Pero el auto no va por esos derroteros.<\/p>\n\n\n\n

En cualquier caso, y como ya ocurriera en la sentencia de la ZBE de Barcelona, <\/strong>el TS sigue sin pronunciarse acerca del valor normativo de las directrices municipales sobre la elaboraci\u00f3n de normas.<\/p>\n\n\n\n

\n

El TS sigue sin pronunciarse acerca del valor normativo de las directrices municipales sobre la elaboraci\u00f3n de normas.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Falta de trascendencia suficiente de la disposici\u00f3n anulada<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Como es sabido, no basta con invocar una infracci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico para que el TS admita a tr\u00e1mite un recurso de casaci\u00f3n. Hace falta, adem\u00e1s, que el recurso presente \u201cinter\u00e9s casacional objetivo para la formaci\u00f3n de jurisprudencia\u201d (art. 88.1 de la Ley 29\/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicci\u00f3n Contencioso-administrativa, LJCA).<\/p>\n\n\n\n

El art\u00edculo 88.3.c) LJCA establece que se presumir\u00e1 que existe inter\u00e9s casacional objetivo \u201ccuando la sentencia recurrida declare nula una disposici\u00f3n de car\u00e1cter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente<\/em>\u201d.Como se\u00f1ala el Auto del TS de 17 de mayo de 2017 (recurso n.\u00ba 692\/2017), \u201c\u00fanicamente cabe enervar la presunci\u00f3n inicialmente prevista en el art\u00edculo 88.3.c) LJCA con base a lo asimismo establecido a continuaci\u00f3n en dicha letra c), esto es, en caso de que la disposici\u00f3n anulada, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente\u201d (RJ 2.\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

Eso es lo que sucede precisamente en el caso que nos ocupa, seg\u00fan al auto que estamos analizando. Aunque la sentencia recurrida recay\u00f3 sobre una disposici\u00f3n general, concurre la excepci\u00f3n prevista en el precepto, es decir, la disposici\u00f3n anulada carece de \u201ctrascendencia suficiente\u201d.<\/p>\n\n\n\n

La falta de trascendencia suficiente de la Ordenanza de terrazas de Madrid de 2022 se debe, seg\u00fan el auto, a que se trataba de una ordenanza modificativa, no de una ordenanza ex novo<\/em>: \u201cPues bien, en este caso se est\u00e1 ante una modificaci\u00f3n de una ordenanza existente, por lo que la trascendencia, por m\u00e1s que se trate del municipio de mayor poblaci\u00f3n del Estado, no es palmaria\u201d (RJ 3.\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

\n

La falta de trascendencia suficiente de la Ordenanza de terrazas de Madrid de 2022 se debe, seg\u00fan el auto, a que se trataba de una ordenanza modificativa.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

La trascendencia es un concepto impreciso, pero llama la atenci\u00f3n el contraste entre la falta de trascendencia de la disposici\u00f3n anulada que aprecia aqu\u00ed el TS y la relevancia que le atribuy\u00f3 el TSJM al anularla, cuando en la sentencia recurrida se refiri\u00f3 a la \u201cla direct\u00edsima afectaci\u00f3n\u201d de la norma respecto del medio ambiente urbano.<\/p>\n\n\n\n

Ci\u00f1\u00e9ndonos al argumento del TS \u2014la contraposici\u00f3n entre una ordenanza nueva y la modificaci\u00f3n de una existente, a efectos de calibrar su trascendencia respectiva\u2014, baste recordar que una modificaci\u00f3n normativa puede afectar a una peque\u00f1a parte de la disposici\u00f3n modificada, a una gran parte o a su pr\u00e1ctica totalidad. En funci\u00f3n de ello habr\u00eda que medir \u2014seg\u00fan el criterio del auto\u2014 la trascendencia de la disposici\u00f3n modificativa.<\/p>\n\n\n\n

La Ordenanza 1\/2022, de 25 de enero, introdujo 47 modificaciones en la Ordenanza de terrazas y quioscos de hosteler\u00eda y restauraci\u00f3n, de 30 de julio de 2013. Esta ten\u00eda 50 art\u00edculos, tres disposiciones adicionales y tres anexos. Aquella cambi\u00f3 la redacci\u00f3n de 32 art\u00edculos, la de las tres disposiciones adicionales y la de los tres anexos, adem\u00e1s de a\u00f1adir un nuevo cap\u00edtulo (integrado por siete art\u00edculos), dos nuevas disposiciones adicionales y un nuevo anexo. No fue precisamente una modificaci\u00f3n menor.<\/p>\n\n\n\n

Esto, \u201cal peso\u201d. Porque para una valoraci\u00f3n ajustada de la relevancia de una disposici\u00f3n modificativa habr\u00eda que tener en cuenta el alcance de cada concreta modificaci\u00f3n: un solo cambio de la regulaci\u00f3n anterior de una materia puede tener gran importancia.<\/p>\n\n\n\n

Por otra parte, existen antecedentes en los que el car\u00e1cter modificativo de la regulaci\u00f3n no impidi\u00f3 que se apreciara el inter\u00e9s casacional del recurso contra su anulaci\u00f3n. \u00a0<\/strong><\/p>\n\n\n\n

\n

Existen antecedentes en los que el car\u00e1cter modificativo de la regulaci\u00f3n no impidi\u00f3 que se apreciara el inter\u00e9s casacional del recurso contra su anulaci\u00f3n.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

El Auto del TS de 25 de octubre de 2023 (recurso n.\u00ba 5.270\/23) se refiere a la modificaci\u00f3n de la Ordenanza de movilidad del municipio de Valencia de 2021, parcialmente anulada en 2023 por el TSJ de la Comunidad Valenciana.<\/p>\n\n\n\n

Pues bien, pese a que el objeto de la sentencia de instancia era una ordenanza modificativa, en esa ocasi\u00f3n el TS apreci\u00f3 inter\u00e9s casacional en el recurso: \u201cDado que el objeto del presente recurso de casaci\u00f3n es un pronunciamiento anulatorio de unos preceptos de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter general, hemos de concluir que, solo si apreci\u00e1ramos con toda evidencia que la anulaci\u00f3n carece de trascendencia suficiente, podr\u00eda llegarse a inadmitir este recurso, obviando la presunci\u00f3n privilegiada de inter\u00e9s casacional prevista (e invocada) en el art. 88.3.c) LJCA\u201d. Como no concurre \u201ctal evidencia de carencia de transcendencia\u201d, \u201cprocede admitir el recurso de casaci\u00f3n\u201d (RJ 2.\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

Considerando todo lo anterior, la falta de trascendencia de la Ordenanza de terrazas de 2022 no nos parece tan evidente.<\/p>\n\n\n\n

Autor\/a: Javier Calvo Garc\u00eda<\/strong><\/p>\n\n\n\n

imagen: <\/em>\u00abiStock.com\/Yelena Rodriguez Mena\u00bb<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

El Tribunal Supremo respalda la necesidad de incluir el informe de impacto ambiental en la elaboraci\u00f3n de una ordenanza que regule la instalaci\u00f3n de terrazas. Y al rechazar el inter\u00e9s casacional del recurso, argumenta que la disposici\u00f3n anulada carece de trascendencia suficiente porque era una ordenanza modificativa.<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":4333,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"site-sidebar-layout":"default","site-content-layout":"","ast-site-content-layout":"default","site-content-style":"default","site-sidebar-style":"default","ast-global-header-display":"","ast-banner-title-visibility":"","ast-main-header-display":"","ast-hfb-above-header-display":"","ast-hfb-below-header-display":"","ast-hfb-mobile-header-display":"","site-post-title":"","ast-breadcrumbs-content":"","ast-featured-img":"","footer-sml-layout":"","ast-disable-related-posts":"","theme-transparent-header-meta":"","adv-header-id-meta":"","stick-header-meta":"","header-above-stick-meta":"","header-main-stick-meta":"","header-below-stick-meta":"","astra-migrate-meta-layouts":"set","ast-page-background-enabled":"default","ast-page-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-4)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"ast-content-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"area-autor":{"item-0":{"nombre-del-autor":"Javier Calvo Garc\u00eda","cargo-autor":"T\u00e9cnico superior de Administraci\u00f3n General. 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