{"id":3957,"date":"2024-12-18T07:30:00","date_gmt":"2024-12-18T06:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/?p=3957"},"modified":"2024-12-13T10:46:17","modified_gmt":"2024-12-13T09:46:17","slug":"el-tribunal-superior-de-justicia-de-madrid-vuelve-a-atribuir-valor-normativo-a-las-directrices-municipales-sobre-la-elaboracion-de-normas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/el-tribunal-superior-de-justicia-de-madrid-vuelve-a-atribuir-valor-normativo-a-las-directrices-municipales-sobre-la-elaboracion-de-normas\/","title":{"rendered":"El Tribunal Superior de Justicia de Madrid vuelve a atribuir valor normativo a las directrices municipales sobre la elaboraci\u00f3n de normas"},"content":{"rendered":"\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>Planteamiento<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">En un <a href=\"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/aplicacion-desproporcionada-del-principio-de-proporcionalidad-en-la-regulacion-de-las-zonas-de-bajas-emisiones\/\">comentario anterior<\/a> sobre la Sentencia 405\/2024, de 17 de septiembre, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM), que anula parte de la regulaci\u00f3n de las zonas de bajas emisiones (ZBE) introducida por la modificaci\u00f3n de 2021 de la Ordenanza de Movilidad Sostenible (OMS), se\u00f1alamos que el razonamiento judicial distingue dos tipos de argumentos, uno formal y otro material. &nbsp;<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Como dijimos, el TSJM concede mayor importancia al aspecto <em>material<\/em>, relativo a la motivaci\u00f3n adecuada de la norma y el principio de proporcionalidad. Pero lo cierto es que, aunque la sentencia afirme que \u201cla cuesti\u00f3n que aqu\u00ed se plantea tiene mayor alcance que el formal de la preceptividad normativa de los informes\u201d (FJ 10, p. 55), no por ello deja al margen esa vertiente <em>formal<\/em>. Lo cual justifica que le dediquemos un comentario.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>Tesis del TSJM<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Los informes que centran la atenci\u00f3n de la sentencia son dos: el de impacto econ\u00f3mico y el de impacto ambiental. El orden del razonamiento es el siguiente: el tribunal analiza primero si su contenido es <em>suficiente<\/em> (FJ 6 y 7 e inicio del 8); y despu\u00e9s si tienen car\u00e1cter <em>preceptivo <\/em>(FJ 9).&nbsp;<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Para el tribunal, el informe de impacto econ\u00f3mico es \u00abmanifiestamente insuficiente\u00bb. Y el de impacto ambiental, pese a ser m\u00e1s amplio y motivado, \u201cno contempla ni valora ninguna otra medida alternativa y menos restrictiva de derechos\u201d (FJ 8, p. 49).<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Entrando ya en el car\u00e1cter preceptivo de los informes, el TSJM mantiene que ni la Ley 50\/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ni el Real Decreto 931\/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del An\u00e1lisis de Impacto Normativo, se aplican a los municipios. La clave para que el tribunal reconozca car\u00e1cter preceptivo a los informes de impacto econ\u00f3mico y ambiental, en el caso concreto de Madrid, radica en otro lugar: las directrices sobre la Memoria de An\u00e1lisis de Impacto Normativo y la Evaluaci\u00f3n Normativa, aprobadas mediante Acuerdo de 3 mayo de 2018 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">En la contestaci\u00f3n a la demanda, la Administraci\u00f3n municipal sostuvo que el Acuerdo de 2018 conten\u00eda \u201cuna simple gu\u00eda\u201d o \u201cdirectrices orientativas\u201d para la elaboraci\u00f3n de la Memoria de An\u00e1lisis de Impacto Normativo (MAIN). Seg\u00fan la sentencia, sin embargo, las directrices forman parte de la \u201cnormativa interna del Ayuntamiento de Madrid\u201d. \u201cEl mismo Ayuntamiento de Madrid ha decidido dotarse de un instrumento normativo\u201d. Su voluntad ha sido \u201cincorporar el contenido de dicho Acuerdo a su acervo normativo\u201d (FJ 9, pp. 53 y 55).<\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>Seg\u00fan la sentencia,<\/strong> <strong>las directrices forman parte de la \u201cnormativa interna del Ayuntamiento de Madrid\u201d.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">No es la primera vez que el TSJM asigna el car\u00e1cter de norma jur\u00eddica a las directrices sobre la MAIN. La propia sentencia cita dos precedentes (FJ 9, p. 53): la Sentencia 589\/2023, de 21 de noviembre, que desestim\u00f3 el recurso interpuesto contra la Ordenanza 8\/2021, de 1 de junio, por la que se modifica la Ordenanza Reguladora del Taxi; y la Sentencia 185\/2024, de 11 de abril, que anul\u00f3 la Ordenanza 1\/2022, de 25 de enero, por la que se modifica la Ordenanza de Terrazas y Quioscos de Hosteler\u00eda y Restauraci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>No es la primera vez que el TSJM asigna el car\u00e1cter de norma jur\u00eddica a las directrices sobre la MAIN.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">De hecho, la formulaci\u00f3n inicial del razonamiento proviene de la Sentencia 589\/2023 (FJ 3) y se reproduce tanto en la Sentencia 185\/2024 (FJ 4) como en la aqu\u00ed comentada. &nbsp;<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>Objeciones<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Una primera objeci\u00f3n que cabe oponer a la l\u00ednea de interpretaci\u00f3n seguida por el TSJM consiste en que, para atribuir valor normativo a las directrices, las sentencias se basan en su contenido, pero adem\u00e1s en&nbsp;ciertas afirmaciones del acuerdo por el que aquellas fueron aprobadas. &nbsp;<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Tras reproducir la parte del pre\u00e1mbulo que dice que \u201cse incorpora a trav\u00e9s de este acuerdo al proceso normativo del Ayuntamiento de Madrid la obligaci\u00f3n de realizar un an\u00e1lisis previo y riguroso de las normas que se pretenden aprobar [\u2026]\u201d (p\u00e1rrafo 7.\u00ba), la sentencia subraya que \u201cse habla expresamente de incorporaci\u00f3n al \u2018proceso normativo\u2019 y de su car\u00e1cter \u2018obligatorio\u2019\u201d (FJ 9, p. 54).<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Pero el hecho de que las directrices se refieran al \u201cproceso normativo\u201d no las convierte en normas: entender lo contrario supone confundir su objeto con su naturaleza. Y tampoco hablar de una \u201cobligaci\u00f3n\u201d resulta un argumento concluyente para afirmar el car\u00e1cter normativo de las directrices, si entendemos que la obligaci\u00f3n es <em>interna<\/em>, dirigida a los funcionarios que intervienen en la tramitaci\u00f3n de un proyecto de ordenanza y se encuentran sujetos a las \u201cobligaciones\u201d derivadas del principio de jerarqu\u00eda.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">En este sentido, y como es sabido, las \u201cinstrucciones y \u00f3rdenes de servicio\u201d previstas en el art\u00edculo 6 de la Ley 40\/2015, de 1 de octubre, de R\u00e9gimen Jur\u00eddico del Sector Publico (LRJSP), cuyos destinatarios son los \u00f3rganos jer\u00e1rquicamente dependientes, \u201cno tienen car\u00e1cter normativo, ni son el resultado del ejercicio de la potestad reglamentaria\u201d. As\u00ed lo ha declarado el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones; entre otras, en la Sentencia 4553\/2022, de 15 de diciembre, en la que a\u00f1ade que \u201cno vinculan a terceros ajenos al \u00e1mbito administrativo y&nbsp;su finalidad no es otra que la de dar pautas interpretativas&nbsp;para la aplicaci\u00f3n de las normas\u201d (FJ 1). En coherencia con su naturaleza, la LRJSP establece que el incumplimiento de las instrucciones al dictar un acto puede dar lugar a responsabilidad disciplinaria, pero no afecta a la validez de dicho acto (art\u00edculo 6.2).<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Pues bien, no parece descabellado trasladar esta caracterizaci\u00f3n a las directrices sobre la MAIN, aprobadas sobre la base del art\u00edculo 17.1.b) de la Ley 22\/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de R\u00e9gimen Especial de Madrid, que habilita a la Junta de Gobierno para \u201cadoptar planes, programas y directrices vinculantes <em>para todos los \u00f3rganos ejecutivos, organismos y empresas del Ayuntamiento de Madrid<\/em>\u201d, inciso este \u00faltimo que resaltamos porque acota un destinatario puramente interno, al igual que el art\u00edculo 6.1 LRJSP. De hecho, la palabra \u201cpautas\u201d tambi\u00e9n aparece en el pre\u00e1mbulo del acuerdo de aprobaci\u00f3n de las directrices, si bien no figura entre las expresiones escogidas por el TSJM para concluir que son un \u201cinstrumento normativo\u201d (p. 55).<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Pero es que, adem\u00e1s, el Tribunal Supremo ha negado valor normativo a la gu\u00eda estatal para la elaboraci\u00f3n de la MAIN, al afirmar que constituye un mero \u201cinstrumento metodol\u00f3gico\u201d que contiene \u201cpautas orientativas\u201d (de nuevo sale a relucir la palabra \u201cpautas\u201d)<strong>.<\/strong><\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>El Tribunal Supremo ha negado valor normativo a la gu\u00eda estatal para la elaboraci\u00f3n de la MAIN, al afirmar que constituye un mero \u201cinstrumento metodol\u00f3gico\u201d que contiene \u201cpautas orientativas\u201d.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">As\u00ed lo declar\u00f3 en la STS 472\/2016, de 27 de octubre, refiri\u00e9ndose a la Gu\u00eda metodol\u00f3gica aprobada el 11 de diciembre de 2009 por el Consejo de Ministros: \u201csimplemente contiene las pautas orientativas para la realizaci\u00f3n del an\u00e1lisis de impacto normativo y la redacci\u00f3n de la Memoria de los proyectos normativos\u201d.&nbsp; \u201cLa Gu\u00eda no es por tanto una norma, sino un documento en el que se recogen, con la mayor extensi\u00f3n posible, todos aquellos aspectos que pueden observarse para la realizaci\u00f3n de la Memoria del an\u00e1lisis de impacto normativo\u201d. \u201cLa Gu\u00eda no tiene car\u00e1cter dispositivo, sino que es un instrumento metodol\u00f3gico para la elaboraci\u00f3n de la Memoria\u201d (FJ 3).<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Por otra parte, ni el <em>\u00f3rgano<\/em> que aprob\u00f3 las directrices sobre la MAIN ni el <em>procedimiento<\/em> seguido para ello fueron los propios de las normas.\u00a0\u00a0En efecto, las directrices fueron aprobadas por la Junta de Gobierno, que, en principio, no tiene atribuida la potestad normativa. Y en la tramitaci\u00f3n del acuerdo no se sigui\u00f3 el procedimiento de aprobaci\u00f3n de normas;argumento, por cierto, que el propio TSJM emple\u00f3 en 2020 para anular el Acuerdo de 29 de octubre de 2018, de la Junta de Gobierno, por el que se desarrolla el r\u00e9gimen de gesti\u00f3n y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones \u201cMadrid Central\u201d (Sentencia 445\/2020, de 27 de julio)<strong>.<\/strong><\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>Las directrices fueron aprobadas por la Junta de Gobierno, que, en principio, no tiene atribuida la potestad normativa.<\/strong> <strong>Y<\/strong> <strong>en la tramitaci\u00f3n del acuerdo no se sigui\u00f3 el procedimiento de aprobaci\u00f3n de normas.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>Sin asidero<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Finalmente, en la sentencia analizada se observa una diferencia significativa entre la fundamentaci\u00f3n de los argumentos <em>materiales<\/em> (proporcionalidad de las medidas) y la de los <em>formales<\/em> (exigibilidad de los informes de impacto).<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Las consideraciones <em>materiales<\/em> de la Sentencia 405\/2024, de 17 de septiembre, siguen muy de cerca la STS 4853\/2023, de 2 de noviembre, que confirm\u00f3 la sentencia del TSJ de Catalu\u00f1a que hab\u00eda anulado la ZBE de Barcelona.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">No sucede as\u00ed, sin embargo, al formular el reproche <em>formal<\/em>. En las tres ocasiones sucesivas que hemos visto, el TSJM no se apoya en el criterio de la STS 4853\/2023, de 2 de noviembre, porque esta no se pronunci\u00f3 sobre la naturaleza de las Directrices de 2015 del Ayuntamiento de Barcelona para la elaboraci\u00f3n de normas, a pesar de que la sentencia recurrida s\u00ed las mencionaba<strong>.<\/strong><\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>El TSJM no se apoya en el criterio de la STS 4853\/2023, de 2 de noviembre, porque esta no se pronunci\u00f3 sobre la naturaleza de las Directrices de 2015 del Ayuntamiento de Barcelona para la elaboraci\u00f3n de normas<\/strong>.<\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Sin ese respaldo, y considerando los argumentos expuestos, la atribuci\u00f3n de valor normativo a las directrices de Madrid se nos antojaba harto discutible.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Autor\/a:&nbsp;<strong>Javier Calvo Garc\u00eda<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>En la sentencia que anula parcialmente la modificaci\u00f3n de 2021 de la Ordenanza de Movilidad Sostenible del Ayuntamiento de Madrid, el Tribunal Superior de Justicia atribuye car\u00e1cter normativo a las directrices municipales sobre la memoria de an\u00e1lisis de impacto normativo. Aunque no sea la primera vez que lo hace, su razonamiento resulta cuestionable.<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":3959,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"site-sidebar-layout":"default","site-content-layout":"","ast-site-content-layout":"default","site-content-style":"default","site-sidebar-style":"default","ast-global-header-display":"","ast-banner-title-visibility":"","ast-main-header-display":"","ast-hfb-above-header-display":"","ast-hfb-below-header-display":"","ast-hfb-mobile-header-display":"","site-post-title":"","ast-breadcrumbs-content":"","ast-featured-img":"","footer-sml-layout":"","ast-disable-related-posts":"","theme-transparent-header-meta":"","adv-header-id-meta":"","stick-header-meta":"","header-above-stick-meta":"","header-main-stick-meta":"","header-below-stick-meta":"","astra-migrate-meta-layouts":"set","ast-page-background-enabled":"default","ast-page-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-4)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"ast-content-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"area-autor":{"item-0":{"nombre-del-autor":"Javier Calvo Garc\u00eda","cargo-autor":"T\u00e9cnico superior de Administraci\u00f3n General. 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