{"id":3796,"date":"2024-10-02T07:29:00","date_gmt":"2024-10-02T05:29:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/?p=3796"},"modified":"2024-09-30T12:36:24","modified_gmt":"2024-09-30T10:36:24","slug":"aplicacion-desproporcionada-del-principio-de-proporcionalidad-en-la-regulacion-de-las-zonas-de-bajas-emisiones","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/aplicacion-desproporcionada-del-principio-de-proporcionalidad-en-la-regulacion-de-las-zonas-de-bajas-emisiones\/","title":{"rendered":"Aplicaci\u00f3n desproporcionada del principio de proporcionalidad en la regulaci\u00f3n de las zonas de bajas emisiones"},"content":{"rendered":"\n

1.<\/strong> El 17 de septiembre de 2024, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) dict\u00f3 dos sentencias por las que anul\u00f3 parte de la regulaci\u00f3n de las zonas de bajas emisiones de Madrid. Las sentencias resuelven sendos recursos dirigidos contra la Ordenanza 10\/2021, de 13 de septiembre, por la que se modifica la Ordenanza de Movilidad Sostenible, de 5 de octubre de 2018 (OMS).<\/p>\n\n\n\n

Una de ellas, la Sentencia 405\/2024 (P.O. n.\u00ba 570\/2021), basa la anulaci\u00f3n de las disposiciones que identifica en su fallo en dos tipos de consideraciones, el primero de \u00edndole formal <\/em>\u2014exigibilidad de los informes en el procedimiento normativo\u2014, y el segundo, y fundamental, de car\u00e1cter material<\/em>: la motivaci\u00f3n del ejercicio de la potestad reglamentaria y la justificaci\u00f3n del principio de proporcionalidad. El presente comentario se centra en este segundo aspecto.<\/p>\n\n\n\n

2.<\/strong> Seg\u00fan la sentencia analizada, el informe de impacto econ\u00f3mico incorporado al expediente normativo de la Ordenanza es manifiestamente insuficiente (FJ 6, p. 37). En cuanto al an\u00e1lisis de impacto ambiental, se\u00f1ala que \u00abno puede considerarse escaso o insuficiente en cuanto a la amplitud de las motivaciones que expone\u00bb. \u00abCosa diferente \u2014a\u00f1ade\u2014 es que no contemple posibles alternativas a las concretas medidas de prohibici\u00f3n y restricci\u00f3n que el proyecto de Ordenanza propon\u00eda\u00bb (FJ 7, p. 47). Incorpora datos y valoraciones con los que se justifican las medidas que se proponen, \u201cpero no contempla ni valora ninguna otra medida alternativa y menos restrictiva de derechos, por considerar que la propuesta es la \u00fanica que garantiza el cumplimiento de los objetivos exigidos\u201d (FJ 8, p. 49).<\/p>\n\n\n\n

Estos pronunciamientos enlazan con el n\u00facleo de la sentencia. \u00abEl debate no debe situarse en el estricto aspecto de la exigencia normativa de dichos informes, en el caso de las Ordenanza municipales. La cuesti\u00f3n jur\u00eddica se ha de examinar, con un alcance m\u00e1s amplio, en el terreno de la exigencia de una adecuada motivaci\u00f3n que justifique el ejercicio de la potestad reglamentaria\u00bb (FJ 8, p. 50).<\/p>\n\n\n\n

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La cuesti\u00f3n jur\u00eddica se ha de examinar, con un alcance m\u00e1s amplio, en el terreno de la exigencia de una adecuada motivaci\u00f3n que justifique el ejercicio de la potestad reglamentaria.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Al abordar este aspecto material<\/em> que, seg\u00fan la sentencia, debe centrar el debate, el FJ 10 empieza citando, de forma significativa, la Sentencia del Tribunal Supremo n.\u00ba 4853\/2023, de 2\/11\/2023, que confirma la sentencia del TSJ de Catalu\u00f1a que anul\u00f3 la Ordenanza del Ayuntamiento de Barcelona que hab\u00eda aprobado su zona de bajas emisiones (ZBE).<\/p>\n\n\n\n

Siguiendo muy de cerca esta STS, el TSJM subraya que la cuesti\u00f3n esencial es \u201csi se han respetado las exigencias que para el ejercicio de la potestad reglamentaria ha establecido la jurisprudencia, si existe una motivaci\u00f3n adecuada y si se ha vulnerado el principio de proporcionalidad\u00bb (FJ 10, pp. 55-56).<\/p>\n\n\n\n

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La cuesti\u00f3n esencial es<\/strong> si existe una motivaci\u00f3n adecuada y si se ha vulnerado el principio de proporcionalidad.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Pues bien, ninguno de los dos informes supera el est\u00e1ndar as\u00ed planteado. No hay duda \u2014repite la sentencia\u2014 de la \u00abpatente insuficiencia\u00bb del informe de impacto econ\u00f3mico. Y en cuanto al informe de impacto ambiental, el problema \u2014insiste\u2014 radica en que \u00abno valora otras alternativas\u00bb; pese a ser \u201camplio y motivado\u201d, \u201cno se baraja, ni se eval\u00faa, ninguna medida alternativa o menos restrictiva, ni otro \u00e1mbito espacial de la ZBE que no sea el que se delimita\u00bb (FJ 10, p. 58).<\/p>\n\n\n\n

3.<\/strong> Llama la atenci\u00f3n el rigor del enjuiciamiento, que se inscribe ciertamente en esa \u201cl\u00ednea doctrinal\u201d marcada por el TS, relativa al control judicial del procedimiento de elaboraci\u00f3n de las ordenanzas locales; l\u00ednea aplicada al \u00abcontrol de las ordenanzas locales reguladoras de la movilidad, que han regulado el establecimiento de ZBE\u00bb (FJ 11, p. 63).<\/p>\n\n\n\n

En el caso de Madrid, cualquier persona que se asome al expediente de elaboraci\u00f3n de la Ordenanza modificativa de 2021<\/a> podr\u00e1 apreciar el ingente trabajo de documentaci\u00f3n, an\u00e1lisis y valoraci\u00f3n que se llev\u00f3 a cabo. Una MAIN de 297 p\u00e1ginas, una memoria de valoraci\u00f3n que analiza las 7668 alegaciones presentadas y cuyos anexos (ocho en total) suman m\u00e1s de 28 000 p\u00e1ginas.<\/p>\n\n\n\n

Obviamente, un an\u00e1lisis amplio, incluso exhaustivo, siempre puede ser m\u00e1s amplio y exhaustivo todav\u00eda. Siempre se podr\u00e1 considerar \u201cinsuficiente\u201d, dado que el par\u00e1metro para medir la suficiencia es indeterminado.<\/p>\n\n\n\n

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Un an\u00e1lisis amplio<\/strong> siempre se podr\u00e1 considerar \u201cinsuficiente\u201d, dado que el par\u00e1metro para medir la suficiencia es indeterminado.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

4.<\/strong> Buena parte del reproche a la \u00abpatente insuficiencia\u00bb del informe de impacto econ\u00f3mico se refiere a medidas limitativas que \u00abconllevan la necesidad de renovaci\u00f3n del parque de veh\u00edculos afectados, pues afectan a los veh\u00edculos de m\u00e1s antig\u00fcedad y por ello, presumiblemente, a las personas de menos capacidad econ\u00f3mica\u201d (FJ 10, p. 60).<\/p>\n\n\n\n

Pues bien, sin duda la medida limitativa de mayor intensidad es la prohibici\u00f3n de circular por las v\u00edas de Madrid ZBE (toda la ciudad), dirigida a los veh\u00edculos sin distintivo. Pero esta medida ya estaba prevista en la OMS de 2018, que pospuso su eficacia hasta el 1 de enero de 2025. Las disposiciones que as\u00ed lo establecieron (art\u00edculo 6.2 y DT 1.\u00aa2) no fueron anuladas por el TSJM en sus sentencias de 2020. En aquel momento, el TSJM no consider\u00f3 que la obligaci\u00f3n de motivar las normas y el principio de proporcionalidad (el argumento material) exigiesen un informe de impacto econ\u00f3mico. La cuesti\u00f3n se plante\u00f3 en el recurso presentado por la Comunidad de Madrid, pero la sentencia que lo resuelve sostuvo que \u201cno resulta exigible una memoria o informe sobre el impacto econ\u00f3mico\u201d (Sentencia 445\/2020, de 27\/7\/2020, FJ 8, p. 30).<\/p>\n\n\n\n

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La medida limitativa de mayor intensidad es la prohibici\u00f3n de circular por las v\u00edas de Madrid ZBE (toda la ciudad), dirigida a los veh\u00edculos sin distintivo. Pero esta medida ya estaba prevista en la OMS de 2018, que pospuso su eficacia hasta el 1 de enero de 2025.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Adem\u00e1s, esta prohibici\u00f3n se basa en la normativa estatal: el Real Decreto 1052\/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, dictado en desarrollo del art\u00edculo 14.3 de la Ley 7\/2021, de 20 de mayo, de cambio clim\u00e1tico y transici\u00f3n energ\u00e9tica, prev\u00e9 que las prohibiciones o restricciones de acceso, circulaci\u00f3n y estacionamiento de veh\u00edculos se establecer\u00e1n \u201cseg\u00fan su potencial contaminante\u201d (art. 5.2). El TSJM no desconoce este extremo, pero tampoco le concede relevancia alguna a la hora de calibrar el alcance exigible a la memoria de an\u00e1lisis de impacto ambiental de una ordenanza municipal que no impone una prohibici\u00f3n de nuevo cu\u00f1o, sino que decide aplicar, a partir de un momento determinado, una medida ya prevista legalmente y, por tanto, valorada previamente en otras instancias.<\/p>\n\n\n\n

Por \u00faltimo, tampoco parece haber pesado en los razonamientos de la sentencia el hecho de que la modificaci\u00f3n de 2021 de la OMS no sea sino una m\u00e1s de las 200 medidas de la Estrategia de Sostenibilidad Ambiental \u201cMadrid 360\u201d. El contenido de este plan debe ser considerado parte integrante de la motivaci\u00f3n de la Ordenanza enjuiciada, en la medida en que la MAIN contiene numerosas remisiones a dicho documento.<\/p>\n\n\n\n

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Tampoco parece haber pesado en los razonamientos de la sentencia el hecho de que la modificaci\u00f3n de 2021 de la OMS no sea sino una m\u00e1s de las 200 medidas de la Estrategia de Sostenibilidad Ambiental \u201cMadrid 360\u201d.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

5.<\/strong> La sentencia descarta haber llevado a cabo un control de oportunidad: \u201cEl control de la conformidad a derecho de la medida, para los tribunales de justicia, no podr\u00e1 extenderse a factores de oportunidad, que quedan al margen de la tarea judicial; pero s\u00ed est\u00e1 indiscutiblemente unido, como recuerda el Tribunal Supremo, al control de la adecuada motivaci\u00f3n en el ejercicio de la potestad reglamentaria que evite el vicio de arbitrariedad\u201d (FJ 10, pp. 61-62).<\/p>\n\n\n\n

Sin embargo, se podr\u00eda objetar que la combinaci\u00f3n de un control de legalidad tan intenso y el uso de unos par\u00e1metros tan indeterminados conduce a una suerte de control difuso, no muy distinto de un control de oportunidad. <\/strong><\/p>\n\n\n\n

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La combinaci\u00f3n de un control de legalidad tan intenso y el uso de unos par\u00e1metros tan indeterminados conduce a una suerte de control difuso, no muy distinto de un control de oportunidad.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Cabe recordar que la Ordenanza de 2021 se aprob\u00f3 debido a la necesidad de dotar de una nueva regulaci\u00f3n a las ZBE, tras la anulaci\u00f3n por el TSJM de la contenida en esta materia en la Ordenanza de 2018. Es de esperar que ahora se ponga en marcha una nueva modificaci\u00f3n, o una nueva ordenanza completa. Disposici\u00f3n que su vez ser\u00e1 recurrida y, probablemente, anulada si el TSJM mantiene el nivel de exigencia exhibido en esta ocasi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

La conclusi\u00f3n no es optimista. Si un ayuntamiento quiere abordar una regulaci\u00f3n \u201cvaliente\u201d, que afecte a la vida de los ciudadanos y que, previa ponderaci\u00f3n, introduzca restricciones a la circulaci\u00f3n por la prevalencia del derecho a la salud y la mejora de la calidad del aire, las exigencias jurisdiccionales, con su aplicaci\u00f3n desproporcionada del principio de proporcionalidad, est\u00e1n convirtiendo tal empe\u00f1o en poco menos que imposible. Siempre quedar\u00e1 la posibilidad, eso s\u00ed, de limitarse a regular el horario de los parques y jardines.<\/p>\n\n\n\n

Autor\/a: Javier Calvo Garc\u00eda<\/strong><\/p>\n\n\n\n

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El Tribunal Superior de Justicia de Madrid anula parte de la regulaci\u00f3n de las zonas de bajas emisiones aprobada por el Ayuntamiento de Madrid en 2021, cuando modific\u00f3 la Ordenanza de Movilidad Sostenible. La anulaci\u00f3n se basa, fundamentalmente, en la vulneraci\u00f3n del principio de proporcionalidad.<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":3798,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"site-sidebar-layout":"default","site-content-layout":"","ast-site-content-layout":"default","site-content-style":"default","site-sidebar-style":"default","ast-global-header-display":"","ast-banner-title-visibility":"","ast-main-header-display":"","ast-hfb-above-header-display":"","ast-hfb-below-header-display":"","ast-hfb-mobile-header-display":"","site-post-title":"","ast-breadcrumbs-content":"","ast-featured-img":"","footer-sml-layout":"","ast-disable-related-posts":"","theme-transparent-header-meta":"","adv-header-id-meta":"","stick-header-meta":"","header-above-stick-meta":"","header-main-stick-meta":"","header-below-stick-meta":"","astra-migrate-meta-layouts":"set","ast-page-background-enabled":"default","ast-page-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-4)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"ast-content-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"area-autor":{"item-0":{"nombre-del-autor":"Javier Calvo Garc\u00eda","cargo-autor":"T\u00e9cnico superior de Administraci\u00f3n General. 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