La reciente jurisprudencia moduladora de los efectos de la nulidad de planes urban\u00edsticos y las voces doctrinales que defienden estos renovados planteamientos, ha tenido su eco en el prelegislador a trav\u00e9s de una primera proposici\u00f3n de ley aprobada en octubre de 2018, y una reformulaci\u00f3n posterior cuya \u00faltima versi\u00f3n fue publicada por el Ministerio del ramo en la pasada legislatura. Ambas se fundan primariamente en el principio de seguridad jur\u00eddica, y dibujan tres l\u00edneas principales de reforma.<\/p>\n\n\n\n
La primera hace referencia a la reconsideraci\u00f3n de la naturaleza del plan, reconoci\u00e9ndose ex lege<\/em> dos elementos distintos dentro del mismo. A unos se les atribuye la consideraci\u00f3n de norma, pero otros reciben la calificaci\u00f3n jur\u00eddica de actos administrativos generales, lo que tiene su necesario trasunto en un distinto r\u00e9gimen de invalidez.<\/p>\n\n\n\n La reconsideraci\u00f3n de la naturaleza del plan, reconoci\u00e9ndose ex lege<\/em> dos elementos distintos dentro del mismo. A unos se les atribuye la consideraci\u00f3n de norma, pero otros reciben la calificaci\u00f3n jur\u00eddica de actos administrativos generales.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n Se concretan los actos administrativos generales, con una enumeraci\u00f3n de car\u00e1cter tasado; \u201clos que ordenan un \u00e1mbito territorial determinado, conteniendo las estrategias y decisiones que procedan sobre las infraestructuras, la programaci\u00f3n temporal y la asignaci\u00f3n de usos y aprovechamientos diferenciados\u201d; y se califican como normas las determinaciones que establezcan los \u201cderechos y deberes, condiciones de los usos y de las actuaciones de transformaci\u00f3n urban\u00edstica y edificatoria, par\u00e1metros para la implantaci\u00f3n de usos, reg\u00edmenes de protecci\u00f3n del patrimonio hist\u00f3rico y natural y otros aspectos propios de su contenido\u201d.Respecto de los primeros se establece la regla general de la anulabilidad.<\/p>\n\n\n\n Se retoma la reciente doctrina jurisprudencial sobre la nulidad parcial cuando el vicio afecte solo a concretas determinaciones o a delimitados \u00e1mbitos territoriales (sentencias del Tribunal Supremo 318\/2020, de 4 de marzo, y 569\/2020, de 27 de mayo, confirmadas por las posteriores 176\/2022, de 11 de febrero, 1109\/2022, de 28 de julio, 1000\/2023, de 13 de julio, o 1055\/2023, de 20 de julio).<\/p>\n\n\n\n Se retoma la reciente doctrina jurisprudencial sobre la nulidad parcial cuando el vicio afecte solo a concretas determinaciones o a delimitados \u00e1mbitos territoriales.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n Se modera el efecto de la nulidad en cascada en cuanto que la invalidez de un instrumento de ordenaci\u00f3n territorial y urban\u00edstica no afectar\u00e1, por s\u00ed sola, al resto de instrumentos de ordenaci\u00f3n y de ejecuci\u00f3n urban\u00edstica que lo hayan desarrollado, que ser\u00e1n considerados, como regla general, escindibles a los efectos de la extensi\u00f3n de la nulidad o anulabilidad.<\/p>\n\n\n\n Se incorpora la regla de la conservaci\u00f3n de los actos y tr\u00e1mites. Respecto de los actos firmes y consentidos en aplicaci\u00f3n del plan anulado se remedan expl\u00edcitamente las reglas ya existentes en las leyes procedimentales, adem\u00e1s de hacer un recordatorio a las t\u00e9cnicas de conservaci\u00f3n, conversi\u00f3n y convalidaci\u00f3n, que se consideran de aplicaci\u00f3n en estos casos.<\/p>\n\n\n\n El segundo grupo de modificaciones atiende al prop\u00f3sito de restringir las v\u00edas impugnatorias de los planes. Se limita as\u00ed la legitimaci\u00f3n para ejercer la acci\u00f3n p\u00fablica a las asociaciones que se hubieran constituido legalmente, al menos, dos a\u00f1os antes del ejercicio de la acci\u00f3n, y se exige que durante ese tiempo hubieran venido ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos. Se evita de esta manera la constituci\u00f3n ad hoc<\/em> de la persona jur\u00eddica para el ejercicio espec\u00edfico de una determinada acci\u00f3n p\u00fablica, y se niega la legitimaci\u00f3n a las personas f\u00edsicas.<\/p>\n\n\n\n Se limita as\u00ed la legitimaci\u00f3n para ejercer la acci\u00f3n p\u00fablica a las asociaciones que se hubieran constituido legalmente, al menos, dos a\u00f1os antes del ejercicio de la acci\u00f3n, y se exige que durante ese tiempo hubieran venido ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n Se proyecta tambi\u00e9n una doble limitaci\u00f3n temporal y objetiva respecto del recurso indirecto frente al contenido normativo de los planes. As\u00ed, se pretende acotar el ejercicio de la acci\u00f3n al plazo de cuatro a\u00f1os, desde el d\u00eda siguiente al de la publicaci\u00f3n del acuerdo de aprobaci\u00f3n definitiva; y se aquilata el fundamento del recurso a los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir tales disposiciones, sin que sea posible aducir los eventuales vicios formales que afecten a su elaboraci\u00f3n (criterio jurisprudencial ya consolidado, como recuerda la Sentencia 1109\/2022, de 28 de julio).<\/p>\n\n\n\n Por \u00faltimo, se pretende reforzar los poderes del juez. Se prev\u00e9 la posible declaraci\u00f3n en sentencia de la conservaci\u00f3n de las actuaciones y los tr\u00e1mites no afectados por el vicio cometido, as\u00ed como la orden de retroacci\u00f3n del procedimiento al momento oportuno para permitir la subsanaci\u00f3n. Lo m\u00e1s novedoso, sin embargo, es la eventual fijaci\u00f3n en sentencia de un plazo para que la Administraci\u00f3n competente subsane el defecto (hasta un m\u00e1ximo de un a\u00f1o y medio), quedando prorrogada mientras tanto, de forma provisional, la eficacia de la disposici\u00f3n o del acto anulado. Como regla general se ha de evitar el efecto de la nulidad en cascada, salvo que se declare expresamente en sentencia.<\/p>\n\n\n\n Lo m\u00e1s novedoso, sin embargo, es la eventual fijaci\u00f3n en sentencia de un plazo para que la Administraci\u00f3n competente subsane el defecto (hasta un m\u00e1ximo de un a\u00f1o y medio), quedando prorrogada mientras tanto, de forma provisional, la eficacia de la disposici\u00f3n o del acto anulado.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n El segundo y \u00faltimo \u2014hasta el momento\u2014 de los proyectos normativos a los que alud\u00edamos alberga un menor contenido reformista que el anterior.<\/p>\n\n\n\n En cuanto al r\u00e9gimen de invalidez, se reduce el alcance de la subsanabilidad del defecto afectante a los informes preceptivos sectoriales, por cuanto se niega dicha subsanaci\u00f3n si esta es \u201cespecialmente compleja por la relevancia e influencia que tengan en el resultado global del plan\u201d. Y\u201cse entender\u00e1 que tienen tal influencia, salvo que el \u00f3rgano emisor del informe determine lo contrario, el hidrol\u00f3gico, el de costas y los de carreteras y dem\u00e1s infraestructuras de car\u00e1cter estructurante afectadas\u201d,lo que podr\u00eda suponer en la praxis la reversi\u00f3n de la regla general de subsanabilidad.<\/p>\n\n\n\n Por el contrario, se <\/em>aclaran dos extremos no contemplados en el proyecto anterior. Por un lado, al regular la nulidad parcial, se exonera de la consecuencia de la nulidad a \u201clos contenidos de aquellos instrumentos que respondan a decisiones regladas derivadas de normativa de aplicaci\u00f3n preceptiva\u201d.De otro, y en cuanto a los l\u00edmites de la nulidad en cascada, se prev\u00e9 expl\u00edcitamente que \u201cse mantendr\u00e1 la validez de los instrumentos y actos administrativos que hayan desarrollado, aplicado o ejecutado un instrumento de ordenaci\u00f3n territorial y urban\u00edstica anulado por sentencia judicial firme cuando tengan cobertura suficiente en el instrumento de ordenaci\u00f3n anterior que no hubiera sido anulado o en normativa que resulte de aplicaci\u00f3n obligada\u201d.<\/p>\n\n\n\n La reforma de la acci\u00f3n p\u00fablica es menos ambiciosa. No se establecen restricciones en cuanto a los sujetos legitimados: no se ci\u00f1e a las personas jur\u00eddicas, ni se le exige requisito previo alguno en cuanto a sus fines estatutarios ni temporales. Se elude igualmente el establecimiento de l\u00edmites objetivos a la acci\u00f3n p\u00fablica, previendo expresamente la posibilidad de fundar la acci\u00f3n en vicios formales o procedimentales cuando se acredite de modo fehaciente la relevancia e influencia de estos sobre aspectos sustantivos y concretos de los mismos.<\/p>\n\n\n\n Se elude igualmente el establecimiento de l\u00edmites objetivos a la acci\u00f3n p\u00fablica, previendo expresamente la posibilidad de fundar la acci\u00f3n en vicios formales o procedimentales cuando se acredite de modo fehaciente la relevancia e influencia de estos sobre aspectos sustantivos y concretos de los mismos.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n Tampoco se introducen l\u00edmites a la impugnaci\u00f3n indirecta de los planes, ni en lo tocante al l\u00edmite temporal de cuatro a\u00f1os previsto en el proyecto anterior, ni en la restricci\u00f3n de fundarse en vicios sustantivos, si bien esto \u00faltimo carece de relevancia en cuanto se trata de un criterio consolidado jurisprudencialmente, como ya hemos se\u00f1alado.<\/p>\n\n\n\n Finalmente, como innovaci\u00f3n, se prev\u00e9 la puesta a disposici\u00f3n de todas las Administraciones p\u00fablicas de una plataforma telem\u00e1tica que facilite la informaci\u00f3n necesaria para solicitar los informes sectoriales con incidencia en los instrumentos de ordenaci\u00f3n territorial y urban\u00edstica, as\u00ed como su emisi\u00f3n y gesti\u00f3n. Servir\u00e1 dicha plataforma, igualmente, para tratar de solucionar el problema de la inactividad o los retrasos de la Administraci\u00f3n en la emisi\u00f3n de los informes que le competen.<\/p>\n\n\n\n Confiemos en que los planteamientos expuestos se plasmen definitivamente en una ley, lo que parece probable si nos atenemos a su menci\u00f3n en el Plan Anual Normativo de la Administraci\u00f3n General del Estado 2023.<\/p>\n\n\n\n Autor\/a: Fernando Luque Regueiro<\/strong><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" En los \u00faltimos a\u00f1os, en seguimiento de los nuevos posicionamientos doctrinales y jurisprudenciales, se ha valorado proyectar determinadas modificaciones legales para atenuar los grandes inconvenientes derivados de la aplicaci\u00f3n de las tesis monistas de la nulidad de pleno de derecho en los planes urban\u00edsticos.<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":3693,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"site-sidebar-layout":"default","site-content-layout":"","ast-site-content-layout":"default","site-content-style":"default","site-sidebar-style":"default","ast-global-header-display":"","ast-banner-title-visibility":"","ast-main-header-display":"","ast-hfb-above-header-display":"","ast-hfb-below-header-display":"","ast-hfb-mobile-header-display":"","site-post-title":"","ast-breadcrumbs-content":"","ast-featured-img":"","footer-sml-layout":"","ast-disable-related-posts":"","theme-transparent-header-meta":"","adv-header-id-meta":"","stick-header-meta":"","header-above-stick-meta":"","header-main-stick-meta":"","header-below-stick-meta":"","astra-migrate-meta-layouts":"set","ast-page-background-enabled":"default","ast-page-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-4)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"ast-content-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"area-autor":{"item-0":{"nombre-del-autor":"Fernando Luque Regueiro","cargo-autor":"Letrado de la Comunidad de Madrid. 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