{"id":3464,"date":"2024-04-24T07:30:00","date_gmt":"2024-04-24T05:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/?p=3464"},"modified":"2024-07-10T16:31:20","modified_gmt":"2024-07-10T14:31:20","slug":"la-complejidad-del-procedimiento-de-elaboracion-de-ordenanzas-la-anulacion-de-la-ordenanza-de-terrazas-del-ayuntamiento-de-madrid","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/la-complejidad-del-procedimiento-de-elaboracion-de-ordenanzas-la-anulacion-de-la-ordenanza-de-terrazas-del-ayuntamiento-de-madrid\/","title":{"rendered":"La complejidad del procedimiento de elaboraci\u00f3n de ordenanzas: la anulaci\u00f3n de la Ordenanza de Terrazas del Ayuntamiento de Madrid"},"content":{"rendered":"\n

\u00abEs decir, que un partido o un gobierno que desee introducir una nueva legislaci\u00f3n acerca de, digamos, las emisiones de gases t\u00f3xicos a la atm\u00f3sfera, la eliminaci\u00f3n de residuos nucleares o la redistribuci\u00f3n de ondas del aspecto electromagn\u00e9tico entre las cadenas de radio debe antes de nada sopesar cu\u00e1les son los beneficios y los da\u00f1os a largo plazo para el conjunto de los ciudadanos\u201d. Mary Warnock en su Gu\u00eda \u00e9tica para personas inteligentes.<\/em><\/p>\n\n\n\n

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secci\u00f3n Segunda), en su reciente sentencia 18\/2024, de 11 de abril (recurso 141\/2022), ha anulado, por diferentes razones, la Ordenanza 1\/2022, de 25 de enero, de Terrazas y Quioscos de Hosteler\u00eda y Restauraci\u00f3n del Ayuntamiento de Madrid, por la que se modifica la aprobada el 30 de julio de 2013. Dos de esas razones se fundamentan en defectos en su tramitaci\u00f3n, en concreto, por un insuficiente an\u00e1lisis de su impacto presupuestario y por omisi\u00f3n del an\u00e1lisis del impacto ambiental.<\/p>\n\n\n\n

La jurisprudencia del Tribunal Supremo sostiene que el procedimiento de elaboraci\u00f3n de reglamentos supone un l\u00edmite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene un car\u00e1cter ad solemnitatem<\/em>, de modo que su omisi\u00f3n o defectuoso cumplimiento se traduce en una inobservancia transcendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia y arrastra la nulidad de la disposici\u00f3n que se dicte (sentencias de 16 de diciembre de 2008, rec. 61\/2007; de 1 de octubre de 2009, rec. 3864\/2003; de 4 de mayo de 1997, rec. 1883\/2007). <\/p>\n\n\n\n

Por su parte, el Consejo de Estado, en sus memorias anuales (2014 y 2015), ha destacado que \u201clas normas constituyen instrumentos b\u00e1sicos para el desarrollo de las pol\u00edticas p\u00fablicas\u201d. Por ello, se\u00f1ala,\u201cresulta primordial que tengan unos determinados niveles de calidad, tanto en su elaboraci\u00f3n como en su aplicaci\u00f3n y cumplimiento. Es preciso, de una parte, asegurar que son claras, comprensibles, proporcionales a los objetivos perseguidos y ejecutables (factibilidad) y, de otro lado, comprobar que generan los beneficios prometidos y no constituyen una r\u00e9mora, bien para la libertad de los ciudadanos, bien para la actividad econ\u00f3mica (practicabilidad). Todo ello s\u00f3lo se alcanza dando pleno sentido y eficacia al procedimiento previsto legalmente para elaborar las disposiciones generales\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Sin embargo, la realidad nos muestra que la mayor parte de las normas reglamentarias que son anuladas por los tribunales, lo son por defectos en su tramitaci\u00f3n. Por ello, defendemos la importancia de una adecuada regulaci\u00f3n del procedimiento normativo y su impecable aplicaci\u00f3n en cada caso, porque de ello depender\u00e1, en buena parte, la efectividad de su vigencia.<\/p>\n\n\n\n

\n

La realidad nos muestra que la mayor parte de las normas reglamentarias que son anuladas por los tribunales, lo son por defectos en su tramitaci\u00f3n.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Tambi\u00e9n defendemos que el sucinto procedimiento de elaboraci\u00f3n de ordenanzas contemplado en el art\u00edculo 49 de la Ley Reguladora de las Bases del R\u00e9gimen Local, complementado, a su vez, por una legislaci\u00f3n sectorial dispersa que introduce diferentes tipos de informes y de an\u00e1lisis de impactos preceptivos, genera inseguridad jur\u00eddica y hace casi imposible su cumplimiento estricto.<\/p>\n\n\n\n

Esta situaci\u00f3n ha conducido a muchos ayuntamientos a aprobar disposiciones de soft law<\/em>, como directrices e instrucciones referidas a la tramitaci\u00f3n y calidad de las normas, con la finalidad de asegurarse la correcta aplicaci\u00f3n del procedimiento \u2014en particular, entre otros, los an\u00e1lisis de impactos presupuestarios, econ\u00f3micos y sociales\u2014 y garantizar la pervivencia de sus ordenanzas y reglamentos.<\/p>\n\n\n\n

Dicho esto, procede resaltar que el informe del an\u00e1lisis del impacto presupuestario se encuentra vigente desde hace d\u00e9cadas, sobre el que contamos con una amplia experiencia. Es decir, forma parte de la cultura administrativa que todo proyecto normativo debe ir acompa\u00f1ado de un an\u00e1lisis riguroso de su impacto presupuestario tanto en los gastos como en los ingresos (art\u00edculo 7 de la Ley Org\u00e1nica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera).<\/p>\n\n\n\n

No es la primera vez que los tribunales anulan una norma por omisi\u00f3n o defectuoso cumplimiento de dicho an\u00e1lisis. Tanto el Tribunal Supremo como los tribunales superiores de justicia lo han hecho en numerosas ocasiones, por lo que interesa destacar que se trata de un tr\u00e1mite especialmente sensible, que debe ser cumplido con el m\u00e1ximo rigor. Es decir, desde un punto de vista formal debe quedar claramente motivado en el expediente y, desde un punto de vista material, debe analizar todos los impactos presupuestarios derivados del proyecto normativo (STS 2596\/2016; STSJ de Castilla y Le\u00f3n, Valladolid, 185\/2018; STSJ de Madrid 446\/2020).<\/p>\n\n\n\n

Respecto del contenido de la memoria, la STS de 16 de diciembre de 2011 (rec. 6507\/2009) destaca lo siguiente: \u201c[T]anto la memoria econ\u00f3mica como la justificativa pueden ser sucintas, como dice el art\u00edculo 24.1.f) LG, pero deben cumplir la finalidad a que responden\u201d.<\/p>\n\n\n\n

A esta complejidad del procedimiento de elaboraci\u00f3n de ordenanzas, derivada de los diversos informes y an\u00e1lisis de impactos exigidos por la legislaci\u00f3n sectorial y su deficiente regulaci\u00f3n \u2014conviene recordar que el contenido de la memoria no ha sido objeto de regulaci\u00f3n en el \u00e1mbito local\u2014, se suman, adem\u00e1s, los exigidos por principios y derechos constitucionales, entre otros, los de sostenibilidad social, el derecho a la buena administraci\u00f3n y el de interdicci\u00f3n de la arbitrariedad de los poderes p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n

En este sentido, conforme al principio de sostenibilidad social (art\u00edculo 135.4 CE) y al derecho a la buena administraci\u00f3n, el Tribunal Supremo ha dicho que \u201cno parece irrazonable deducir la necesidad de requerir un esfuerzo complementario de motivaci\u00f3n para explicar las razones que llevan a la adopci\u00f3n de determinadas normativas que inciden negativamente sobre los derechos sociales [\u2026] y si en materia de medio ambiente la jurisprudencia ha venido a consagrar la exigencia de aportar una motivaci\u00f3n reforzada en sustento de la adopci\u00f3n de una medida regresiva en base al principio ambiental de no regresi\u00f3n \u2013sentencias de 13 de junio de 2011 RC 4045\/2009, de 30 de septiembre de 2011 RC 1294\/2008 y de 29 de marzo de 2012 RC 3425\/2009- como consecuencia a su vez del principio de sostenibilidad ambiental, no parece que el principio de precauci\u00f3n social pueda comportar menores exigencias; y, por otra parte, con el derecho a la buena administraci\u00f3n, contemplado en el art\u00edculo 41 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales, que en su germen lleva tambi\u00e9n la procedencia de observar un deber de cuidado en la adopci\u00f3n de las decisiones con la debida ponderaci\u00f3n de todos los intereses y hechos relevantes; y ello ha de encontrar adecuado reflejo en la memoria de an\u00e1lisis de impacto normativo\u201d (STS de 5 de diciembre de 2015, rec. 378\/2013).  <\/strong><\/p>\n\n\n\n

Asimismo, en la Sentencia de 15 de julio de 2010 (rec. 25\/2008) el Tribunal Supremo apunta que \u201cel deber de buena administraci\u00f3n, de buen hacer administrativo en el ejercicio de la potestad reglamentaria, exige un especial cuidado a la hora de estudiar las consecuencias econ\u00f3micas que la implantaci\u00f3n de la nueva normativa conlleva\u201d.<\/p>\n\n\n\n

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El deber de buena administraci\u00f3n<\/strong> exige un especial cuidado a la hora de estudiar las consecuencias econ\u00f3micas que la implantaci\u00f3n de la nueva normativa conlleva.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Estas reglas han de aplicarse, sin duda, del mismo modo y con el mismo rigor, a los dem\u00e1s informes y an\u00e1lisis de impactos que sean legalmente exigibles en cada caso, entre otros, los de igualdad de g\u00e9nero, los de familia, infancia y adolescencia, y el de discapacidad.<\/p>\n\n\n\n

A\u00fan m\u00e1s, a todo ello se suman los informes y an\u00e1lisis de impactos autoexigidos por los propios municipios, es decir, los establecidos en sus propias ordenanzas y reglamentos, o bien en sus decisiones de soft law<\/em>, como las directrices e instrucciones. Es el caso de la STJ de Madrid, referida al inicio, en la que se determina la obligatoriedad del informe de impacto medioambiental cuando la norma proyectada pueda incidir en esta materia, aun cuando dicha exigencia venga establecida en un Acuerdo de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid, de 3 de mayo de 2018 \u2014al cual reconoce naturaleza normativa (FJ Cuarto)\u2014. Consecuentemente, entiende el TSJ de Madrid, su vulneraci\u00f3n acarrea la anulaci\u00f3n de la ordenanza, ya que tiene claros impactos medioambientales que no fueron previamente analizados. Dicho esto, a\u00f1ade despu\u00e9s que esta causa de nulidad puede fundamentarse tambi\u00e9n en la infracci\u00f3n de la Ley estatal 21\/2013, de 9 de diciembre, de evaluaci\u00f3n ambiental.<\/p>\n\n\n\n

En definitiva, la elaboraci\u00f3n de una ordenanza se ha convertido en una ardua tarea que demanda, por un lado, una nueva regulaci\u00f3n completa y clara de sus tr\u00e1mites preceptivos fundada en la naturaleza especial de las ordenanzas \u2014no son propiamente reglamentos, pues no derivan del ejecutivo, sino del Pleno\u2014 y, por otro lado, la creaci\u00f3n de \u00f3rganos administrativos especializados que contribuyan a su correcta aplicaci\u00f3n \u2014por ejemplo, las oficinas de calidad normativa\u2014. Y plantea, por \u00faltimo, un gran reto: definir un procedimiento normativo adecuado para los peque\u00f1os municipios, sin perjuicio de la posible asistencia t\u00e9cnica de las diputaciones.<\/p>\n\n\n\n

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La elaboraci\u00f3n de una ordenanza se ha convertido en una ardua tarea que demanda una nueva regulaci\u00f3n completa y clara de sus tr\u00e1mites preceptivos fundada en la naturaleza especial de las ordenanzas.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Autor\/a: Cayetano Prieto Romero<\/strong><\/strong><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

La anulaci\u00f3n por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid de la modificaci\u00f3n de la Ordenanza de Terrazas y Quioscos de Hosteler\u00eda y Restauraci\u00f3n del Ayuntamiento de Madrid, evidencia, una vez m\u00e1s, la necesidad de la reforma de la Ley Reguladora de las Bases del R\u00e9gimen Local y, en particular, la actualizaci\u00f3n del procedimiento de elaboraci\u00f3n de ordenanzas.<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":3465,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"site-sidebar-layout":"default","site-content-layout":"","ast-site-content-layout":"default","site-content-style":"default","site-sidebar-style":"default","ast-global-header-display":"","ast-banner-title-visibility":"","ast-main-header-display":"","ast-hfb-above-header-display":"","ast-hfb-below-header-display":"","ast-hfb-mobile-header-display":"","site-post-title":"","ast-breadcrumbs-content":"","ast-featured-img":"","footer-sml-layout":"","ast-disable-related-posts":"","theme-transparent-header-meta":"","adv-header-id-meta":"","stick-header-meta":"","header-above-stick-meta":"","header-main-stick-meta":"","header-below-stick-meta":"","astra-migrate-meta-layouts":"set","ast-page-background-enabled":"default","ast-page-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-4)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center 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