La LOAPA pretendi\u00f3 erigir a la provincia en instancia para la gesti\u00f3n ordinaria de las comunidades aut\u00f3nomas y objeto de la transferencia y delegaci\u00f3n de las competencias auton\u00f3micas. Motivada por el prop\u00f3sito racionalizador de neutralizar los efectos del principio dispositivo, la ley ten\u00eda como finalidad evitar la creaci\u00f3n de Administraci\u00f3n perif\u00e9rica en las comunidades aut\u00f3nomas. El Tribunal Constitucional (STC 76\/1983) declar\u00f3 contrario a la Constituci\u00f3n el car\u00e1cter armonizador de la ley, salvaguardando la diversidad inherente al principio dispositivo: \u201clos preceptos relativos a las Comunidades pluriprovinciales tienen un car\u00e1cter marcadamente dispositivo [\u2026]. No configuran [\u2026] un \u2018modelo\u2019 de administraci\u00f3n indirecta que vincule a las Comunidades [\u2026]; se trata, m\u00e1s bien, de la articulaci\u00f3n de una forma de gesti\u00f3n de los servicios\u201d asumible o no por las comunidades. La LOAPA no impon\u00eda, solo propon\u00eda. Manuel Clavero se\u00f1al\u00f3 la imposibilidad de conciliar la doble dimensi\u00f3n constitucional de la provincia en el \u00e1mbito auton\u00f3mico: el ejercicio simult\u00e1neo de las propias competencias (entidad local determinada por la agrupaci\u00f3n de municipios), las que le transfirieran o delegaran las comunidades aut\u00f3nomas, y la gesti\u00f3n ordinaria de los servicios perif\u00e9ricos auton\u00f3micos (divisi\u00f3n territorial para el cumplimiento de los fines de las comunidades aut\u00f3nomas). Teniendo en cuenta las facultades de gobierno y administraci\u00f3n atribuidas por el art. 141 CE a las diputaciones provinciales, resulta explicable la renuencia auton\u00f3mica a transferir, delegar o confiar la gesti\u00f3n a entidades gobernadas por otras fuerzas pol\u00edticas.<\/p>\n\n\n\n
La estrategia auton\u00f3mica fue seguir la propuesta se\u00f1alada por el TC: hacer de la provincia una divisi\u00f3n territorial para el cumplimiento de los fines de la comunidad aut\u00f3noma y, al tiempo, reducir la autonom\u00eda provincial mediante la coordinaci\u00f3n de las competencias provinciales y, en algunos casos, crear entidades locales con an\u00e1logos fines y competencias que las provincias, como las comarcas.<\/p>\n\n\n\n
Lo que sigue es la exposici\u00f3n de la confusi\u00f3n entre ambas configuraciones, con claro menoscabo de la entidad local en beneficio de la provincia como divisi\u00f3n territorial y Administraci\u00f3n indirecta para el cumplimiento de las pol\u00edticas auton\u00f3micas. Las reservas fundadas del ilustre profesor se han desvanecido.<\/p>\n\n\n\n
El caso m\u00e1s claro, ante la inviabilidad de suprimir la provincia, fue el Plan \u00danico de Obras y Servicios por el que la Generalitat privaba a las diputaciones de la elaboraci\u00f3n del Plan Provincial de Obras y Servicios a cambio de participar, de forma minoritaria, en la del plan auton\u00f3mico. Planteadas varias cuestiones de inconstitucionalidad con motivo de la legislaci\u00f3n catalana sobre r\u00e9gimen local y plan \u00fanico, el Tribunal Constitucional (STC 109\/1998) limit\u00f3 la inconstitucionalidad al caso extremo; consider\u00f3 conforme a la Constituci\u00f3n el plan \u00fanico, pese a reconocer que el plan provincial era la competencia m\u00e1s relevante de la provincia, pero no sus pretensiones exhaustivas de incluir en \u00e9l todas las modalidades de cooperaci\u00f3n. Aunque el caso pudiera considerarse excepcional, como convincentemente argumentara Jos\u00e9 Luis Carro, la fundamentaci\u00f3n jur\u00eddica del TC reviste tal grado de abstracci\u00f3n que cualquier comunidad aut\u00f3noma podr\u00eda sustituir los planes provinciales por un plan auton\u00f3mico. En efecto, el Tribunal, de forma desconcertante, declar\u00f3 que el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda provincial era la cooperaci\u00f3n econ\u00f3mica con los municipios, pero el plan ten\u00eda car\u00e1cter instrumental y no integraba el m\u00ednimo constitucionalmente protegido y, por tanto, resultaba disponible por la legislaci\u00f3n auton\u00f3mica.<\/p>\n\n\n\n
\nEl Tribunal, de forma desconcertante, declar\u00f3 que el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda provincial era la cooperaci\u00f3n econ\u00f3mica con los municipios, pero el plan ten\u00eda car\u00e1cter instrumental y no integraba el m\u00ednimo constitucionalmente protegido<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n
Si una competencia se define como funciones sobre materias y la singularidad de las competencias provinciales es su naturaleza funcional por su proyecci\u00f3n sobre competencias municipales, resulta dif\u00edcil calificar de instrumental una de las funciones m\u00e1s definitorias: la potestad de planificaci\u00f3n, reconocida en el art. 4.1 LRBRL y refrendada por el propio Tribunal al condicionar la efectividad de las competencias locales a las potestades requeridas para su ejercicio.<\/p>\n\n\n\n
Este pronunciamiento, en abierta oposici\u00f3n al criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo (STS del 1 de septiembre de 1990), supuso el primer paso para ensanchar la provincia como Administraci\u00f3n indirecta de la comunidad aut\u00f3noma y minimizar las facultades de gobierno y administraci\u00f3n atribuidas por la Constituci\u00f3n a las diputaciones, a su \u00f3rgano representativo.<\/p>\n\n\n\n
\nEste pronunciamiento<\/strong> supuso el primer paso para ensanchar la provincia como Administraci\u00f3n indirecta de la comunidad aut\u00f3noma y minimizar las facultades de gobierno y administraci\u00f3n atribuidas por la Constituci\u00f3n a las diputaciones.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n
La culminaci\u00f3n de este proceso de subordinaci\u00f3n institucional de la provincia a la comunidad aut\u00f3noma ha llegado con la STC 124\/2023<\/a>, de 26 de septiembre, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad \u2014planteado por m\u00e1s de cincuenta diputados del Partido Popular\u2014 contra diversos art\u00edculos de la Ley 5\/2021, de 5 de noviembre, reguladora del fondo de cooperaci\u00f3n municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana. Expuesta la doctrina jurisprudencial sobre la garant\u00eda constitucional (no institucional) de la autonom\u00eda local y de la autonom\u00eda financiera, el TC expone la cuesti\u00f3n controvertida (FJ 8): la constitucionalidad de una declaraci\u00f3n sobre el inter\u00e9s supralocal de una competencia propia de la diputaci\u00f3n provincial como la prevista en el art. 36.1.b) LBRL, de car\u00e1cter tan gen\u00e9rico como la \u201casistencia y cooperaci\u00f3n jur\u00eddica, econ\u00f3mica y t\u00e9cnica a los Municipios\u201d, y, si as\u00ed fuera, determinar si las facultades coordinadoras atribuidas por la ley a la comunidad aut\u00f3noma le autorizan a imponer a las provincias una aportaci\u00f3n obligatoria de sus recursos econ\u00f3micos para su integraci\u00f3n en un fondo auton\u00f3mico de financiaci\u00f3n municipal.<\/p>\n\n\n\n
El TC entiende que estas cuestiones presentan analog\u00edas evidentes con las resueltas en la jurisprudencia precedente. Tanto la declaraci\u00f3n de inter\u00e9s auton\u00f3mico o supralocal de la funci\u00f3n cooperadora provincial con los municipios como la participaci\u00f3n de las provincias en el fondo para la financiaci\u00f3n municipal encajan sin holguras en la competencia de la Comunitat Valenciana sobre r\u00e9gimen local, y justifican el inter\u00e9s auton\u00f3mico por el ejercicio que las provincias hagan de sus competencias. Con la obligaci\u00f3n de contribuir a la dotaci\u00f3n financiera del fondo de cooperaci\u00f3n municipal impuesta por la ley se estar\u00eda dando cumplimiento a los fines constitucional y legalmente previstos para la provincia.<\/p>\n\n\n\n
Como la cooperaci\u00f3n econ\u00f3mica con los municipios constituye el n\u00facleo de la autonom\u00eda provincial, la limitaci\u00f3n impuesta por la normativa auton\u00f3mica ha de observar un procedimiento reglado para preservarlo. El TC considera que la ley impugnada lo respeta; tomando como precedente la fundamentaci\u00f3n empleada en la STC 109\/1998, enumera los condicionantes exigidos por la ley para legitimar la participaci\u00f3n forzosa de las diputaciones provinciales en planes y programas auton\u00f3micos: respetar el derecho de participaci\u00f3n;\u00a0 destinar las aportaciones a los municipios de su \u00e1mbito territorial y, sobre todo, dejar margen a las diputaciones para el ejercicio de las competencias comprendidas en el m\u00ednimo \u201cenraizado\u201d en la Constituci\u00f3n. Este \u00faltimo requisito responde al cumplimiento del principio de proporcionalidad para comprobar si la autonom\u00eda financiera de la provincia pudiera verse vulnerada. En su condici\u00f3n de legislador negativo el TC toma como referencia el caso extremo: que la aportaci\u00f3n de la provincia sea de tan elevada cuant\u00eda que impida su autonom\u00eda presupuestaria. Constatado \u201cel ampl\u00edsimo margen para ejercer su autonom\u00eda en el gasto\u201d, una vez efectuada la aportaci\u00f3n obligatoria, el Tribunal entiende preservada la autonom\u00eda provincial constitucionalmente garantizada.<\/p>\n\n\n\n
\nEl TC<\/strong> enumera los condicionantes exigidos por la ley para legitimar la participaci\u00f3n forzosa de las diputaciones provinciales en planes y programas auton\u00f3micos: respetar el derecho de participaci\u00f3n.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n
El discutible criterio jurisprudencial desplegado en esta sentencia, como en la 109\/1998, se ve corroborado con el voto particular formulado por el magistrado Ram\u00f3n S\u00e1ez Valc\u00e1rcel. La disidencia, entre otros puntos, versa sobre el canon de constitucionalidad: la justificaci\u00f3n de la medida enjuiciada ante la concurrencia de intereses supralocales; la legitimidad constitucional de una medida proyectada sobre la competencia provincial de asistencia a los municipios por la necesaria ponderaci\u00f3n de la concurrencia de intereses locales y auton\u00f3micos, y la proporcionalidad de la restricci\u00f3n concretada en la exigencia de una participaci\u00f3n m\u00ednima de las provincias en la financiaci\u00f3n del fondo. El voto particular recuerda los criterios del TC en los casos de coordinaci\u00f3n de las competencias provinciales, para concluir que la sentencia \u201cse hace eco nominalmente de estas exigencias\u201d, pero no las aplica, y cuando lo hace, las desnaturaliza.<\/p>\n\n\n\n
Pasando a las discrepancias sobre el enjuiciamiento, el magistrado llama la atenci\u00f3n sobre una premisa equivocada: \u201cresulta inobjetable [que] la financiaci\u00f3n municipal es \u2018la funci\u00f3n esencial\u2019 de las diputaciones provinciales\u201d. Equiparar la financiaci\u00f3n municipal que, por imperativo constitucional, corresponde al Estado y las comunidades aut\u00f3nomas (art. 142 CE), con la cooperaci\u00f3n y asistencia a los municipios, competencia, seg\u00fan el TC, enraizada en el n\u00facleo constitucionalmente protegido de la autonom\u00eda provincial, constituye un error incomprensible. Impecablemente argumentada, la objeci\u00f3n es incuestionable: la financiaci\u00f3n es \u201cun prius<\/em> l\u00f3gico\u201d y la asistencia se proyecta sobre competencias municipales financiadas, pero cuya capacidad de gesti\u00f3n resulta insuficiente para su ejercicio. A juicio del magistrado disidente, supone \u201cuna confusi\u00f3n inasumible de responsabilidades\u201d calificar las competencias provinciales de asistencia como mera cooperaci\u00f3n econ\u00f3mica, desconociendo las econom\u00edas de escala y el valor a\u00f1adido por la intervenci\u00f3n provincial. Encubierto en la coordinaci\u00f3n late \u201cun control gubernativo de oportunidad\u201d dirigido a sustraer recursos econ\u00f3micos a las diputaciones, para el cumplimiento de un mandato constitucional exigible a las comunidades aut\u00f3nomas en garant\u00eda de la suficiencia financiera de municipios y provincias (art. 142 CE).<\/p>\n\n\n\n
\nA juicio del magistrado disidente, supone \u201cuna confusi\u00f3n inasumible de responsabilidades\u201d calificar las competencias provinciales de asistencia como mera cooperaci\u00f3n econ\u00f3mica, desconociendo las econom\u00edas de escala y el valor a\u00f1adido por la intervenci\u00f3n provincial.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n
Otros dos puntos deben, al menos, ser aludidos. El art. 142 CE no diferencia entre provincias y municipios para la garant\u00eda de su suficiencia financiera por la participaci\u00f3n en los tributos de las comunidades aut\u00f3nomas. El TC no es coherente con la premisa de una sola comunidad pol\u00edtica local: priva a las provincias de unos recursos en favor de los municipios cuando sus intereses son coincidentes. La provincia no financia a los municipios, garantiza el principio de subsidiariedad; no es un Gobierno intermediario para repartir dinero, sino intermedio, para articular las relaciones entre un municipalismo fragmentado y de baja capacidad de gesti\u00f3n con la comunidad aut\u00f3noma. Cabr\u00eda tambi\u00e9n analizar si, con la aportaci\u00f3n obligatoria al fondo, la comunidad aut\u00f3noma no est\u00e1 disponiendo de unos recursos transferidos por el Estado a la provincia (STC 48\/2004)*<\/a>. \u00a0\u00a0<\/p>\n\n\n\n
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