{"id":2678,"date":"2023-10-18T07:30:00","date_gmt":"2023-10-18T05:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/?p=2678"},"modified":"2023-10-18T08:18:06","modified_gmt":"2023-10-18T06:18:06","slug":"pueden-los-concejales-presentar-enmiendas-sustanciales-a-las-ordenanzas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/pueden-los-concejales-presentar-enmiendas-sustanciales-a-las-ordenanzas\/","title":{"rendered":"\u00bfPueden los concejales presentar enmiendas sustanciales a las ordenanzas?"},"content":{"rendered":"\n

1.-<\/strong> El Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) ha anulado la \u00faltima modificaci\u00f3n de la Ordenanza de Movilidad Sostenible (Ordenanza de 5 de octubre de 2018, OMS), al estimar los dos recursos presentados contra ella (sentencias 462\/2023[1]<\/a> y 463\/2023[2]<\/a>).<\/p>\n\n\n\n

La modificaci\u00f3n se aprob\u00f3 en diciembre de 2022. Su contenido consisti\u00f3 en ampliar un a\u00f1o la moratoria concedida a determinados veh\u00edculos para acceder a la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protecci\u00f3n denominada \u201cDistrito Centro\u201d. Pero lo m\u00e1s pol\u00e9mico fue la forma en que este cambio se llev\u00f3 a cabo, ya que se introdujo a trav\u00e9s de una enmienda a otra ordenanza: la Ordenanza 12\/2022, de 20 de diciembre, de limpieza de los espacios p\u00fablicos, gesti\u00f3n de residuos y econom\u00eda circular. La aceptaci\u00f3n de la enmienda implic\u00f3 la adici\u00f3n a la Ordenanza de limpieza de la disposici\u00f3n final cuarta<\/a>, que dio nueva redacci\u00f3n al apartado 2 de la disposici\u00f3n transitoria tercera de la OMS.<\/p>\n\n\n\n

Como dijimos en un comentario anterior<\/a>, los recursos presentados contra la modificaci\u00f3n se basaban en tres motivos: la vulneraci\u00f3n del principio de no regresi\u00f3n en materia de protecci\u00f3n ambiental, la infracci\u00f3n del procedimiento de aprobaci\u00f3n de normas por falta de un informe preceptivo de la Comunidad de Madrid, y la infracci\u00f3n del mismo procedimiento por no haber sometido la norma a informaci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n

La sentencia analiza solo esta \u00faltima cuesti\u00f3n. Estima el recurso por ese motivo y no aborda las otras dos cuestiones planteadas.<\/p>\n\n\n\n

2.- <\/strong>El TSJM empieza recordando la doctrina del Tribunal Supremo al respecto. Partiendo de la base de que es normal que a lo largo del procedimiento de elaboraci\u00f3n de un reglamento vaya cambiando la redacci\u00f3n del texto proyectado, el problema surge cuando en la nueva versi\u00f3n del proyecto se introducen \u201ccambios sustanciales\u201d. La cuesti\u00f3n, en este supuesto, es si las modificaciones incorporadas al proyecto tras el tr\u00e1mite de informaci\u00f3n p\u00fablica exigen volver a realizarlo.<\/p>\n\n\n\n

La respuesta del Tribunal Supremo es que debe repetirse el tr\u00e1mite \u201ccuando se trate de modificaciones de car\u00e1cter sustancial que no sean consecuencia de las alegaciones formuladas en el curso del procedimiento\u201d (STS de 5 de noviembre de 2018, rec. 3732\/2017, reproducida en el FJ 6.\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

A continuaci\u00f3n, el TSJM constata que este ha sido precisamente el caso: \u201cla Sala considera que nos encontramos ante una modificaci\u00f3n esencial, sustancial y fundamental del texto que fue sometido previamente a informaci\u00f3n p\u00fablica, y que desde luego no es consecuencia de las alegaciones realizadas con ocasi\u00f3n de este \u00faltimo tr\u00e1mite\u201d.  <\/p>\n\n\n\n

\n

\u201cLa Sala considera que nos encontramos ante una modificaci\u00f3n esencial, sustancial y fundamental del texto que fue sometido previamente a informaci\u00f3n p\u00fablica\u201d.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Como los potenciales interesados no han podido realizar alegaciones sobre una disposici\u00f3n que se introdujo despu\u00e9s del tr\u00e1mite de informaci\u00f3n p\u00fablica, se ha incumplido el procedimiento de aprobaci\u00f3n de normas (el aplicable en Madrid es el contenido en el art\u00edculo 48 de la Ley 22\/2006, de 4 de julio, de capitalidad y de r\u00e9gimen especial de Madrid). Por ello, <\/a>la sentencia concluye declarando la nulidad de pleno de derecho de la disposici\u00f3n enjuiciada.<\/p>\n\n\n\n

3.-<\/strong> Este caso presenta una peculiaridad notable, que puede distorsionar el alcance que cabe atribuir a la sentencia del TSJM: la modificaci\u00f3n de la OMS se introdujo<\/em> a trav\u00e9s de<\/em> una enmienda a otra Ordenanza<\/em>, referida a una materia completamente distinta (limpieza viaria).<\/p>\n\n\n\n

El TSJM lleva toda la raz\u00f3n cuando afirma que la disposici\u00f3n final \u201cno se encontraba en el texto inicial del proyecto normativo\u201d, y \u201cno se refiere al contenido de lo regulado en dicho proyecto\u201d (FJ 6.\u00ba). O que \u201cno solo la enmienda introducida supone una modificaci\u00f3n sustancial del texto sometido a informaci\u00f3n p\u00fablica, sino que adem\u00e1s tampoco presenta una m\u00ednima relaci\u00f3n de homogeneidad con el proyecto aprobado, pues su objeto ni siquiera es alterar el contenido de la Ordenanza de Limpieza de los Espacios P\u00fablicos, Gesti\u00f3n de Residuos y Econom\u00eda Circular, sino modificar otro texto normativo como es la Ordenanza de Movilidad Sostenible\u201d (FJ 8.\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

Pero imaginemos que no hubiera sido as\u00ed. Imaginemos una modificaci\u00f3n sustancial del texto sometido a informaci\u00f3n p\u00fablica, introducida igualmente v\u00eda enmienda, pero en la tramitaci\u00f3n del proyecto de la propia Ordenanza de movilidad <\/em>(no en la de la Ordenanza de limpieza). La aceptaci\u00f3n de esa enmienda hipot\u00e9tica, \u00bfhabr\u00eda conducido a la declaraci\u00f3n de nulidad de la modificaci\u00f3n por haberse incluido tras el tr\u00e1mite de alegaciones y no haberlo repetido?<\/p>\n\n\n\n

4.-<\/strong> El TSJM orilla dos circunstancias relevantes, relacionadas entre s\u00ed. La sentencia no se detiene a considerar la fase en que tiene lugar la modificaci\u00f3n, ni tampoco concede importancia al hecho de que la propusiera un concejal.<\/p>\n\n\n\n

El cambio se introdujo cuando el proyecto hab\u00eda superado la \u201cfase administrativa\u201d del procedimiento de aprobaci\u00f3n de normas. La Junta de Gobierno ya hab\u00eda remitido el proyecto al Pleno. <\/em>Por tanto, la modificaci\u00f3n no fue decidida por la Administraci\u00f3n, que es el supuesto t\u00edpico al que se refieren las sentencias del Tribunal Supremo tra\u00eddas a colaci\u00f3n: el \u00f3rgano administrativo que tramita el proyecto normativo cae en la cuenta de que conviene introducir un cambio y, pese a que el tr\u00e1mite de informaci\u00f3n p\u00fablica ya se cumpliment\u00f3, se arriesga a incluirlo despu\u00e9s, sin abrir un segundo tr\u00e1mite de alegaciones.<\/p>\n\n\n\n

En este caso no sucedi\u00f3 as\u00ed. El cambio del texto proyectado no parti\u00f3 de un \u00f3rgano administrativo, sino de un concejal. Como es sabido, solo los concejales pueden presentar enmiendas a los proyectos de ordenanza, y lo hacen sobre la base del derecho fundamental de participaci\u00f3n pol\u00edtica que la Constituci\u00f3n les confiere en su condici\u00f3n de representantes de los ciudadanos (art\u00edculo 23).<\/p>\n\n\n\n

\n

Solo los concejales pueden presentar enmiendas a los proyectos de ordenanza, y lo hacen sobre la base del derecho fundamental de participaci\u00f3n pol\u00edtica.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

El ordenamiento jur\u00eddico reconoce una serie de derechos ligados a la condici\u00f3n de concejal, derivados del mandato representativo otorgado por los electores y que por tanto se hallan protegidos por el art\u00edculo 23.2 CE. En palabras del Tribunal Constitucional, este abanico de derechos constituye el \u201cn\u00facleo de la funci\u00f3n representativa\u201d (SSTC 9, 30 y 246\/2012). Y la presentaci\u00f3n de enmiendas forma parte de ese \u201cn\u00facleo\u201d (STS 1401\/2020, de 26 de octubre de 2020, FJ 4.\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

La sentencia del TSJM invoca el art\u00edculo 23 CE (derecho de participaci\u00f3n pol\u00edtica) como fundamento del derecho de los ciudadanos a formular alegaciones a un proyecto normativo. Pero omite cualquier referencia a ese mismo precepto constitucional como fundamento de la presentaci\u00f3n de enmiendas a dichos proyectos por parte de los concejales, pese a que esta facultad tambi\u00e9n se ampara en el derecho constitucional de participaci\u00f3n pol\u00edtica y forma parte del \u201cn\u00facleo de la funci\u00f3n representativa\u201d.<\/p>\n\n\n\n

A este respecto, conviene recordar que, aun bas\u00e1ndose en el mismo derecho fundamental, la formulaci\u00f3n de alegaciones por los ciudadanos y la presentaci\u00f3n de enmiendas por los concejales no se sit\u00faan en el mismo plano. La primac\u00eda de la funci\u00f3n representativa sobre la participaci\u00f3n ciudadana subyace al art\u00edculo 69.2 de la LBRL, cuando dispone que \u201clas formas, medios y procedimientos de participaci\u00f3n que las Corporaciones establezcan en ejercicio de su potestad de autoorganizaci\u00f3n no podr\u00e1n en ning\u00fan caso menoscabar las facultades de decisi\u00f3n que corresponden a los \u00f3rganos representativos regulados por la Ley\u201d.<\/p>\n\n\n\n

\n

La formulaci\u00f3n de alegaciones por los ciudadanos y la presentaci\u00f3n de enmiendas por los concejales no se sit\u00faan en el mismo plano.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

5.-<\/strong> Resta un \u00faltimo apunte. Como se ha se\u00f1alado por diversos autores, a menudo se aplica a las ordenanzas municipales, sin modulaciones, la doctrina elaborada sobre los reglamentos estatales y auton\u00f3micos, lo que resulta discutible porque, si bien es cierto que las ordenanzas tienen naturaleza reglamentaria, no lo es menos que su aprobaci\u00f3n corre a cargo del Pleno, que es un \u00f3rgano representativo, y no un \u00f3rgano del Ejecutivo. Un \u00f3rgano \u2014en lo que aqu\u00ed interesa\u2014 integrado por concejales que pueden presentar enmiendas a los proyectos de ordenanza. <\/p>\n\n\n\n

Tal vez tengamos que extraer la conclusi\u00f3n de que el papel de los concejales en el procedimiento normativo debe verse reducido a la presentaci\u00f3n de enmiendas \u201cno sustanciales\u201d, irrelevantes, accesorias o incluso cosm\u00e9ticas. Si es as\u00ed, quiz\u00e1s habr\u00eda que reconsiderar el hecho de que las ordenanzas municipales se aprueben por un \u00f3rgano integrado por representantes de los ciudadanos.<\/p>\n\n\n\n

Autor\/a: Javier Calvo Garc\u00eda<\/strong><\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> Sentencia 462\/2023 del TSJM, de 25 de septiembre de 2023, procedimiento ordinario 897\/2023.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> Sentencia 463\/2023 del TSJM, de 24 de septiembre de 2023, procedimiento ordinario 47\/2023.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

El TSJM declara que la modificaci\u00f3n sustancial del proyecto de Ordenanza que fue sometido a informaci\u00f3n p\u00fablica, introducida mediante una enmienda, infringe el procedimiento de aprobaci\u00f3n de las normas municipales. Se plantea la cuesti\u00f3n de si las enmiendas, que los concejales presentan en ejercicio del derecho fundamental de participaci\u00f3n pol\u00edtica, solo pueden prosperar si incluyen cambios no sustanciales.<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":2680,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"site-sidebar-layout":"default","site-content-layout":"","ast-site-content-layout":"default","site-content-style":"default","site-sidebar-style":"default","ast-global-header-display":"","ast-banner-title-visibility":"","ast-main-header-display":"","ast-hfb-above-header-display":"","ast-hfb-below-header-display":"","ast-hfb-mobile-header-display":"","site-post-title":"","ast-breadcrumbs-content":"","ast-featured-img":"","footer-sml-layout":"","ast-disable-related-posts":"","theme-transparent-header-meta":"","adv-header-id-meta":"","stick-header-meta":"","header-above-stick-meta":"","header-main-stick-meta":"","header-below-stick-meta":"","astra-migrate-meta-layouts":"set","ast-page-background-enabled":"default","ast-page-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-4)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"ast-content-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"area-autor":{"item-0":{"nombre-del-autor":"Javier Calvo Garc\u00eda","cargo-autor":"T\u00e9cnico superior de Administraci\u00f3n General. 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