{"id":2229,"date":"2023-04-12T07:30:00","date_gmt":"2023-04-12T05:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/?p=2229"},"modified":"2023-10-10T09:40:02","modified_gmt":"2023-10-10T07:40:02","slug":"la-no-exigibilidad-del-tramite-de-consulta-previa-en-el-procedimiento-de-elaboracion-y-aprobacion-de-ordenanzas-fiscales-locales-consideraciones-a-la-luz-de-la-sts-num-108-2023-de-31-de-enero-de-20","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/la-no-exigibilidad-del-tramite-de-consulta-previa-en-el-procedimiento-de-elaboracion-y-aprobacion-de-ordenanzas-fiscales-locales-consideraciones-a-la-luz-de-la-sts-num-108-2023-de-31-de-enero-de-20\/","title":{"rendered":"La no exigibilidad del tr\u00e1mite de consulta previa en el procedimiento de elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de ordenanzas fiscales locales. Consideraciones a la luz de la STS n\u00fam. 108\/2023, de 31 de enero de 2023"},"content":{"rendered":"\n

El Tribunal Supremo, en su reciente Sentencia n\u00fam. 108\/2023, de 31 de enero de 2023<\/a>, ha declarado que el tr\u00e1mite de consulta previa previsto en el art. 133.1 de la Ley 39\/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Com\u00fan de las Administraciones P\u00fablicas (LPAC), no resulta exigible en relaci\u00f3n con la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de las ordenanzas fiscales locales. La Sentencia casa y anula en este punto la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalu\u00f1a n\u00fam. 1945, de 28 de abril de 2021, que declar\u00f3 nula la Ordenanza fiscal n\u00fam. 3.16 del Ayuntamiento de Barcelona, relativa a la tasa por la utilizaci\u00f3n privativa o el aprovechamiento especial del dominio p\u00fablico municipal, a favor de empresas explotadoras de servicios de telefon\u00eda m\u00f3vil, por no haber sustanciado el tr\u00e1mite de consulta previa, y no justificar dicha omisi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

El tr\u00e1mite de consulta previa en la elaboraci\u00f3n de disposiciones generales, incorporado ex novo<\/em> en nuestro ordenamiento jur\u00eddico por el ya citado art. 133.1 LPAC, supone llevar a cabo un tr\u00e1mite participativo con car\u00e1cter previo a la elaboraci\u00f3n del proyecto normativo, esto es, antes siquiera de que la Administraci\u00f3n disponga de texto o un mero borrador sobre el que realizar las aportaciones. Se trata, esencialmente, de un \u201cglobo sonda\u201d que lanza la Administraci\u00f3n antes de que se ponga en marcha la compleja maquinaria para elaborar y aprobar un proyecto normativo, para as\u00ed detectar supuestos en los que la norma que se quiere elaborar resulta innecesaria, en todo o en parte; no va a ser bien recibida por sus destinatarios, o existen otras alternativas mejores.<\/p>\n\n\n\n

\n

El tr\u00e1mite de consulta previa en la elaboraci\u00f3n de disposiciones generales, incorporado ex novo<\/em> en nuestro ordenamiento jur\u00eddico por el<\/strong> ya citado art. 133.1 LPAC,<\/strong> supone llevar a cabo un<\/strong> tr\u00e1mite participativo con car\u00e1cter previo a la elaboraci\u00f3n del proyecto normativo.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

La exigencia de la consulta previa alter\u00f3 de manera significativa la forma como las Administraciones p\u00fablicas ejerc\u00edan sus potestades normativas. Hasta la aprobaci\u00f3n de la LPAC, las distintas normas reguladoras del procedimiento de elaboraci\u00f3n de disposiciones de car\u00e1cter general contemplaban como primer tr\u00e1mite la redacci\u00f3n de un borrador, que actuaba como centro de gravedad del resto de tr\u00e1mites que se desarrollaban posteriormente (memorias, informes, consultas, tr\u00e1mites participativos, etc.).<\/p>\n\n\n\n

Hall\u00e1ndonos, as\u00ed, en un terreno inexplorado, empezaron a surgir las primeras dudas y problemas pr\u00e1cticos, relacionados con el car\u00e1cter obligatorio del tr\u00e1mite de consulta previa, sus destinatarios, la forma de sustanciaci\u00f3n, las excepciones a su realizaci\u00f3n o su car\u00e1cter subsanable (por ejemplo, con los tr\u00e1mites participativos desarrollados posteriormente). Estas cuestiones, poco a poco, est\u00e1n siendo abordadas por la jurisprudencia, a medida que nuestros tribunales van conociendo de las impugnaciones de disposiciones generales administrativas que, cada vez m\u00e1s, se basan en cuestiones procedimentales o de forma, teniendo en cuenta la elevada sofisticaci\u00f3n (y complejidad) que ha adquirido el procedimiento de elaboraci\u00f3n de normas en los \u00faltimos tiempos.<\/p>\n\n\n\n

En este contexto se adopta la STS n\u00fam. 108\/2023, cuyos aspectos m\u00e1s destacados se pueden sintetizar del siguiente modo:<\/p>\n\n\n\n

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1.-<\/strong> En primer lugar, el Tribunal Supremo clarifica el \u00e1mbito de aplicabilidad del art. 133 LPAC.<\/p>\n\n\n\n

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El Tribunal Supremo clarifica el<\/strong> \u00e1mbito de aplicabilidad del art. 133 LPAC.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Esta cuesti\u00f3n era del todo necesaria desde que la STC 55\/2018 declar\u00f3 inconstitucional el art. 133 \u2014salvo el primer inciso de su apartado 1 y el primer p\u00e1rrafo de su apartado 4\u2014, por ser \u201ccontrarios al orden constitucional de competencias, resultando por ello inaplicables a las Comunidades Aut\u00f3nomas\u201d; surgiendo entonces la duda sobre la aplicabilidad de este precepto a los entes locales.<\/p>\n\n\n\n

Contrariamente a lo que hab\u00edan mantenido algunos tribunales superiores de justicia (as\u00ed, el Tribunal Superior de Justicia de Catalu\u00f1a en sus sentencias n\u00fams. 1945\/2021 y 4197\/2021), el Tribunal Supremo afirma que, aunque la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad no se extiende expl\u00edcitamente al \u00e1mbito de las Administraciones locales, el t\u00edtulo competencial del Estado para regular el r\u00e9gimen local es el mismo en que se fundamenta la regulaci\u00f3n del art. 133 LPAC (esto es, las bases del r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Administraciones p\u00fablicas, ex<\/em> art. 149.1.18 CE), concluyendo as\u00ed que \u201clo que no constituye legislaci\u00f3n b\u00e1sica respecto a las Comunidades Aut\u00f3nomas, tampoco puede tener tal consideraci\u00f3n de legislaci\u00f3n b\u00e1sica respecto a la Administraci\u00f3n Local\u201d; si bien a\u00f1ade lo siguiente: \u201cTodo ello, sin perjuicio de su aplicabilidad como norma supletoria, por su car\u00e1cter de derecho estatal (art. 149.3 CE)\u201d.<\/p>\n<\/div>\n\n\n\n

<\/div>\n\n\n\n
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2.-<\/strong> En segundo lugar, el Tribunal se\u00f1ala que la disposici\u00f3n adicional primera, n\u00famero 1, LPAC, que establece la aplicaci\u00f3n preferente de la regulaci\u00f3n de procedimientos contenidos en las leyes especiales por raz\u00f3n de la materia, extiende sus efectos a la elaboraci\u00f3n de disposiciones generales.<\/p>\n\n\n\n

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La disposici\u00f3n adicional primera, n\u00famero 1, LPAC, que establece la aplicaci\u00f3n preferente de la regulaci\u00f3n de procedimientos contenidos en las leyes especiales por raz\u00f3n de la materia, extiende sus efectos a la elaboraci\u00f3n de disposiciones generales.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Sobre esta cuesti\u00f3n, el Tribunal considera que, tambi\u00e9n en los procedimientos de elaboraci\u00f3n de disposiciones de car\u00e1cter general, la ley especial por raz\u00f3n de la materia desplaza la regulaci\u00f3n contenida en la LPAC cuando la primera no exija alguno de los tr\u00e1mites previstos en la LPAC o regule tr\u00e1mites adicionales o distintos. Puntualiza el Tribunal que, mientras que el apartado 2 de la referida disposici\u00f3n adicional primera LPAC s\u00ed se refiere a \u201cprocedimientos administrativos\u201d, no lo hace as\u00ed el apartado 1, que se aplica a procedimientos \u201cde todo tipo\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Este razonamiento, a nuestro juicio, casa mal con el contenido del T\u00edtulo VI LPAC y el car\u00e1cter b\u00e1sico de la obligatoriedad de la consulta previa.<\/p>\n\n\n\n

El punto de partida en este \u00e1mbito es que el T\u00edtulo VI LPAC no regula las fases del procedimiento de elaboraci\u00f3n de disposiciones de car\u00e1cter general ni establece la estructura del iter<\/em> procedimental, sino que se limita a recoger una serie de directrices a las que deben responder las pol\u00edticas de los diferentes niveles de gobierno, y que act\u00faan como m\u00ednimo com\u00fan denominador para cualesquiera disposiciones administrativas.<\/p>\n\n\n\n

Esta premisa es la que determin\u00f3, precisamente, que la ya citada STC 55\/2018 declarase que el primer apartado del art. 133.1 LPAC integra las bases del r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Administraciones p\u00fablicas; mientras que el resto de previsiones de este precepto desciende a cuestiones procedimentales de detalle que desbordan el \u00e1mbito de lo b\u00e1sico.<\/p>\n\n\n\n

En este contexto, y a contrario sensu<\/em> de lo que manifiesta el Tribunal en la Sentencia analizada, nuestra opini\u00f3n es que el car\u00e1cter b\u00e1sico de la exigencia de la consulta previa determinar\u00eda que este tr\u00e1mite se llevara a cabo en relaci\u00f3n con todas las normas reglamentarias, siempre que la legislaci\u00f3n especial no previera un tr\u00e1mite equivalente con el cual se produjeran duplicidades, ya sea por el momento procedimental en el que se realiza o por su objeto y finalidad.<\/p>\n<\/div>\n\n\n\n

<\/div>\n\n\n\n
\n

3.-<\/strong> Por \u00faltimo, el Tribunal entiende que el art. 17 del Real Decreto Legislativo 2\/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), que contiene el procedimiento para la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de las ordenanzas fiscales, es ley especial por raz\u00f3n de la materia.<\/p>\n\n\n\n

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El art. 17 del Real Decreto Legislativo 2\/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), que contiene el procedimiento para la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de las ordenanzas fiscales, es ley especial por raz\u00f3n de la materia.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Seg\u00fan se infiere del pronunciamiento del Tribunal, para desplazar las previsiones de la LPAC no solo es necesario que, formalmente, nos encontremos ante una legislaci\u00f3n especial (cuesti\u00f3n que, en relaci\u00f3n con el TRLHL, se cumple porque la LBRL le atribuye expresamente esta condici\u00f3n), sino que tambi\u00e9n se requiere, desde un punto de vista substantivo, que las reglas procedimentales contenidas en esa ley especial establezcan \u201cen s\u00ed mismas un procedimiento completo que resulta aplicable por efecto de la ley especial por raz\u00f3n de la materia, sin que pueda considerarse, en modo alguno, que resulte necesario acudir a ninguna norma supletoria, ex<\/em> art. 149.3 CE, para completar la regulaci\u00f3n del procedimiento\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Siguiendo esta l\u00f3gica, y los recientes pronunciamientos del Tribunal Supremo en la materia, el tr\u00e1mite de consulta previa tampoco es exigible en relaci\u00f3n con los planes urban\u00edsticos (STS n\u00fam. 133\/2023, de 6 de febrero<\/a>), que cuentan con una normativa (en este caso, auton\u00f3mica) que regula pormenorizadamente la materia.<\/p>\n<\/div>\n\n\n\n

<\/div>\n\n\n\n

En definitiva, nos encontramos ante un pronunciamiento con una evidente trascendencia para todos los entes locales, que clarifica algunas cuestiones, pero tambi\u00e9n plantea algunos interrogantes, especialmente en aquellos \u00e1mbitos en los que existen leyes especiales que, por el momento en que se aprobaron, no cumplen las exigencias actuales en materia de buena regulaci\u00f3n; o bien contienen una regulaci\u00f3n que, aunque parcial, es ciertamente detallada en relaci\u00f3n con los tr\u00e1mites participativos, como sucede en materia medioambiental.<\/p>\n\n\n\n

Autor\/a: Irene Aragu\u00e0s Galcer\u00e0<\/strong><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

La consulta previa en la elaboraci\u00f3n de disposiciones generales se plante\u00f3 como una de las principales novedades de la LPAC, a tener en cuenta por todos los niveles de Administraci\u00f3n en el ejercicio de sus potestades normativas. En este texto se analiza uno de los \u00faltimos pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre este tr\u00e1mite participativo, que declara que el mismo no es exigible en relaci\u00f3n con las ordenanzas fiscales locales.<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":2250,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"site-sidebar-layout":"default","site-content-layout":"","ast-site-content-layout":"default","site-content-style":"default","site-sidebar-style":"default","ast-global-header-display":"","ast-banner-title-visibility":"","ast-main-header-display":"","ast-hfb-above-header-display":"","ast-hfb-below-header-display":"","ast-hfb-mobile-header-display":"","site-post-title":"","ast-breadcrumbs-content":"","ast-featured-img":"","footer-sml-layout":"","ast-disable-related-posts":"","theme-transparent-header-meta":"","adv-header-id-meta":"","stick-header-meta":"","header-above-stick-meta":"","header-main-stick-meta":"","header-below-stick-meta":"","astra-migrate-meta-layouts":"set","ast-page-background-enabled":"default","ast-page-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-4)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"ast-content-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"area-autor":{"item-0":{"nombre-del-autor":"Irene Aragu\u00e0s Galcer\u00e0","cargo-autor":"Profesora lectora de Derecho Administrativo. 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