{"id":2164,"date":"2023-03-08T07:36:00","date_gmt":"2023-03-08T06:36:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/?p=2164"},"modified":"2023-10-10T09:30:47","modified_gmt":"2023-10-10T07:30:47","slug":"politicas-de-fomento-autonomicas-y-autonomia-local","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/politicas-de-fomento-autonomicas-y-autonomia-local\/","title":{"rendered":"Pol\u00edticas de fomento auton\u00f3micas y autonom\u00eda local"},"content":{"rendered":"\n<p><strong>I.- Planteamiento de la cuesti\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p>Por <a href=\"https:\/\/www.juntadeandalucia.es\/boja\/2017\/243\/BOJA17-243-00020-21938-01_00126905.pdf\">Orden de 15 de diciembre de 2017<\/a>, la Consejer\u00eda de Agricultura, Ganader\u00eda, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Comunidad Aut\u00f3noma de Andaluc\u00eda aprueba las bases reguladoras para la concesi\u00f3n de subvenciones, en r\u00e9gimen de concurrencia competitiva, dirigidas a entidades locales para la mejora de caminos rurales.<\/p>\n\n\n\n<p>Reconocido el derecho a la subvenci\u00f3n a un peque\u00f1o municipio, y una vez justificada la obra del camino rural, la consejer\u00eda entendi\u00f3 incumplido uno de los requisitos exigidos en la convocatoria: la prohibici\u00f3n de las mejoras en el procedimiento de contrataci\u00f3n, y, en consecuencia, revoc\u00f3 el derecho concedido.<\/p>\n\n\n\n<p>El art\u00edculo 99 de la <a href=\"https:\/\/www.boe.es\/buscar\/act.php?id=BOE-A-2017-12902\">Ley 9\/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector P\u00fablico<\/a>, al regular el objeto del contrato, prescribe su determinaci\u00f3n, sin perjuicio de que, al definirlo, las necesidades o funcionalidades concretas aconsejen la incorporaci\u00f3n de innovaciones tecnol\u00f3gicas, sociales o ambientales que mejoren la eficacia y sostenibilidad de los bienes o servicios contratados. Gr\u00e1ficamente el precepto modula la determinaci\u00f3n del objeto del contrato posibilitando la flexibilidad de la soluci\u00f3n: \u201csin cerrar el objeto del contrato a una soluci\u00f3n \u00fanica\u201d. La conclusi\u00f3n se impone: la legislaci\u00f3n b\u00e1sica estatal autoriza la mejora prohibida por la orden auton\u00f3mica.<\/p>\n\n\n\n<p>No obstante esta controversia en torno al objeto del contrato, esgrimida por la consejer\u00eda, la cuesti\u00f3n fundamental ventilada en el caso es el menoscabo provocado en la capacidad de decisi\u00f3n del peque\u00f1o municipio. Dirigir la atenci\u00f3n prioritaria a la observancia o inobservancia de la legislaci\u00f3n de contratos desv\u00eda la atenci\u00f3n; recurriendo al t\u00f3pico, ser\u00eda mirar el dedo que se\u00f1ala la luna en lugar de la luna. La ilegalidad de la prohibici\u00f3n de introducir mejoras ha de interpretarse como una limitaci\u00f3n en el ejercicio de la competencia municipal sobre caminos rurales, con la consiguiente lesi\u00f3n de la autonom\u00eda del municipio constitucionalmente garantizada.<\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p><strong>La ilegalidad de la prohibici\u00f3n de introducir mejoras ha de interpretarse como una limitaci\u00f3n en el ejercicio de la competencia municipal sobre caminos rurales.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p><strong>II.- Pol\u00edticas de fomento y distribuci\u00f3n de competencias<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p>La consejer\u00eda fundamenta la orden dictada en el t\u00edtulo competencial reconocido en el art\u00edculo 48.3 del Estatuto de Autonom\u00eda para Andaluc\u00eda. Las subvenciones reguladas se integran en el Programa de Desarrollo Rural de Andaluc\u00eda 2014-2020 aprobado por la Comisi\u00f3n Europea y dirigido al \u201cApoyo a las inversiones en infraestructuras relacionadas con el desarrollo, la modernizaci\u00f3n o la adaptaci\u00f3n de la agricultura\u201d. En este marco, la convocatoria de subvenciones tiene como finalidad promover iniciativas \u201cencaminadas a inversiones necesarias para la ejecuci\u00f3n de los proyectos de caminos rurales de uso agrario para entes locales que favorezcan directamente el medio rural\u201d. Se trata, pues, de una pol\u00edtica de fomento dirigida al ejercicio de una competencia atribuida a los municipios por el Estatuto de Autonom\u00eda para Andaluc\u00eda<a id=\"_ftnref1\" href=\"#_ftn1\"><sup>[1]<\/sup><\/a>, art\u00edculo 92.2: \u201cConservaci\u00f3n de v\u00edas p\u00fablicas urbanas y rurales\u201d, y desarrollada en el art\u00edculo 9.9 de la <a href=\"https:\/\/www.boe.es\/buscar\/act.php?id=BOE-A-2010-11491\">Ley 5\/2010, de 11 de junio, de Autonom\u00eda Local de Andaluc\u00eda (LAULA)<\/a>: \u201c[\u2026] mantenimiento [\u2026] que garantice el uso o servicio p\u00fablico de los caminos [\u2026]\u201d.<\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p><strong>La convocatoria de subvenciones tiene como finalidad promover iniciativas \u201cencaminadas a inversiones necesarias para la ejecuci\u00f3n de los proyectos de caminos rurales de uso agrario para entes locales que favorezcan directamente el medio rural\u201d.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p>La orden aprueba las bases reguladoras conforme al texto articulado de las bases tipo para la concesi\u00f3n de subvenciones en r\u00e9gimen de concurrencia competitiva mediante Orden de 5 de octubre de 2015 (BOJA 215 de 5 de noviembre, de la Consejer\u00eda de Hacienda y Administraci\u00f3n P\u00fablica). Esta remisi\u00f3n a las bases reguladoras \u201ctipo\u201d resulta reveladora para plantear correctamente la fundamentaci\u00f3n jur\u00eddica. En efecto, esta Orden remite, a su vez, al Reglamento (<a href=\"https:\/\/www.juntadeandalucia.es\/boja\/2010\/108\/1\">Decreto 282\/2010, de 4 de mayo, BOJA n\u00famero 108 de 4 de junio<\/a>) de los Procedimientos de Concesi\u00f3n de Subvenciones de la Administraci\u00f3n de la Junta de Andaluc\u00eda, en cuyas disposiciones generales se caracteriza la actividad de fomento: \u201cla acci\u00f3n p\u00fablica por la que se incentiva la realizaci\u00f3n de actividades <em>privadas<\/em><a href=\"#_ftn2\" id=\"_ftnref2\"><sup>[2]<\/sup><\/a> que tienen trascendencia positiva para el inter\u00e9s p\u00fablico o social, supone una v\u00eda de articular la sociedad en la confluencia p\u00fablico-privada. De manera concurrente, el fomento de la actividad desarrollada por otras <em>entidades p\u00fablicas instrumentales<\/em>, supone avanzar en el principio de colaboraci\u00f3n y coordinaci\u00f3n en pos de la consecuci\u00f3n de fines concurrentes a las distintas Administraciones P\u00fablicas\u201d.<\/p>\n\n\n\n<p>Pues bien, el ejercicio de competencias municipales no admite equiparaci\u00f3n con la realizaci\u00f3n de actividades privadas, parece que el ajuste de la orden de la consejer\u00eda a las bases tipo se justifica porque los municipios son considerados, a los objetivos de fomento, como entidades p\u00fablicas instrumentales. En esta asimilaci\u00f3n, carente de justificaci\u00f3n, radica la ilegalidad de la referida orden.<\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p><strong>El ejercicio de competencias municipales no admite equiparaci\u00f3n con la realizaci\u00f3n de actividades privadas, parece que el ajuste de la orden de la consejer\u00eda a las bases tipo se justifica porque los municipios son considerados, a los objetivos de fomento, como entidades p\u00fablicas instrumentales.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p>El art\u00edculo 9.7 de la <a href=\"https:\/\/www.boe.es\/buscar\/act.php?id=BOE-A-1989-4370\">Carta Europea de Autonom\u00eda Local<\/a> califica la financiaci\u00f3n condicionada como excepci\u00f3n a la regla establecida en el apartado 1 de ese mismo art\u00edculo: \u201c[\u2026] recursos propios suficientes de los cuales pueden [las entidades locales] disponer libremente en el ejercicio de sus competencias\u201d. El car\u00e1cter excepcional de la afectaci\u00f3n viene motivado por la limitaci\u00f3n a la capacidad de decisi\u00f3n y por el virtual indicio de una financiaci\u00f3n incondicionada deficientemente cuantificada, de ah\u00ed la salvaguarda prevista: \u201cEn la medida de lo posible, las subvenciones concedidas a las entidades locales no deben ser destinadas a la financiaci\u00f3n de proyectos espec\u00edficos. La concesi\u00f3n de subvenciones no deber\u00e1 causar perjuicio a la libertad fundamental de la pol\u00edtica de las entidades locales, en su propio \u00e1mbito de competencia\u201d. En el caso aqu\u00ed analizado, la subvenci\u00f3n se destina a financiar un proyecto espec\u00edfico, la mejora de los caminos rurales, pero debe quedar inequ\u00edvocamente garantizada la libertad de las entidades locales para singularizar la competencia en su propio \u00e1mbito.<\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p><strong>En la medida de lo posible, las subvenciones concedidas a las entidades locales no deben ser destinadas a la financiaci\u00f3n de proyectos espec\u00edficos.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p>El peque\u00f1o municipio incluye en el pliego de condiciones la mejora como criterio de adjudicaci\u00f3n, y uno de los licitadores ofrece sustituir el hormig\u00f3n H-20 por el H-25. Al tratarse de un camino con fuerte pendiente, se encuentra sometido a una serie de riesgos debidos a la velocidad alcanzada por la lluvia, que puede socavar y horadar el pavimento, un fen\u00f3meno acentuado por el fuerte contraste de temperaturas propio de las zonas de monta\u00f1a. En estas condiciones el uso del hormig\u00f3n H-25 resulta preferible por su mayor resistencia frente al H-20. Con esta inclusi\u00f3n el municipio no desvirt\u00faa el objeto de la subvenci\u00f3n (la mejora del camino rural) ni desnaturaliza los objetivos del programa auton\u00f3mico sobre desarrollo rural. Cuesta trabajo apreciar las repercusiones negativas que la mejora incluida en el pliego pueda causar, y justificar la revocaci\u00f3n del derecho a la subvenci\u00f3n. En cambio, se ajusta plenamente a lo prescrito en la Carta Europea: el municipio singulariza la ejecuci\u00f3n de la subvenci\u00f3n atendiendo a las peculiaridades geogr\u00e1ficas y ambientales.<\/p>\n\n\n\n<p>Las pol\u00edticas de fomento auton\u00f3micas est\u00e1n sujetas a los mismos criterios que las impulsadas por el Estado. Como dejara sentado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 13\/1992, la fuerza del mayor presupuesto y la titularidad de competencias transversales no vac\u00eda de contenido las competencias auton\u00f3micas afectadas. Las pol\u00edticas de fomento deben seguir un procedimiento que permita el ejercicio de competencias compartidas. Teniendo en cuenta que la LAULA es una ley de mayor\u00eda absoluta, la competencia en ella reconocida a los municipios sobre caminos rurales no puede verse disminuida por la orden de una consejer\u00eda. Partiendo de la definici\u00f3n de competencia, funciones sobre materias, los municipios no podr\u00e1n cambiar la materia subvencionada, pero s\u00ed disponer de las funciones que permitan su libre ejercicio<strong>.<\/strong><\/p>\n\n\n\n<blockquote class=\"wp-block-quote is-layout-flow wp-block-quote-is-layout-flow\">\n<p><strong>Las pol\u00edticas de fomento auton\u00f3micas est\u00e1n sujetas a los mismos criterios que las impulsadas por el Estado.<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p><strong>Las pol\u00edticas de fomento deben seguir un procedimiento que permita el ejercicio de competencias compartidas.<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p><strong>Partiendo de la definici\u00f3n de competencia, funciones sobre materias, los municipios no podr\u00e1n cambiar la materia subvencionada, pero s\u00ed disponer de las funciones que permitan su libre ejercicio.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n<p><strong>III.- Conclusi\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p>El contraste de la orden con el art\u00edculo 43.3 de la <a href=\"https:\/\/www.boe.es\/buscar\/act.php?id=BOE-A-2019-1938\">Ley 3\/2019, de 23 de enero, de Garant\u00eda de la Autonom\u00eda Municipal de Extremadura<\/a>, evidencia el respeto desigual de uno y otro precepto frente a la autonom\u00eda municipal. Mientras que la orden degrada al municipio a entidad instrumental, la ley extreme\u00f1a lo equipara a un nivel de gobierno:<\/p>\n\n\n\n<p>\u201cLa aportaci\u00f3n de la Comunidad Aut\u00f3noma en el desarrollo de estos programas adoptar\u00e1 la forma de transferencias de financiaci\u00f3n, que deber\u00e1n ser justificadas mediante acreditaci\u00f3n de asiento contable en la respectiva hacienda local y certificaci\u00f3n final, acreditativa del destino a que se han aplicado los fondos recibidos\u201d.<\/p>\n\n\n\n<p>Autor\/a: <strong>Teresa Franco Jim\u00e9nez<\/strong><\/p>\n\n\n\n<hr class=\"wp-block-separator has-alpha-channel-opacity\"\/>\n\n\n\n<p><a href=\"#_ftnref1\" id=\"_ftn1\"><sup>[1]<\/sup><\/a> <a href=\"https:\/\/www.boe.es\/buscar\/act.php?id=BOE-A-2007-5825\">Ley Org\u00e1nica 2\/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonom\u00eda para Andaluc\u00eda<\/a>.<\/p>\n\n\n\n<p><a href=\"#_ftnref2\" id=\"_ftn2\"><sup>[2]<\/sup><\/a> Las cursivas son de la autora.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Las pol\u00edticas de fomento auton\u00f3micas dirigidas a los municipios deben regularse mediante un procedimiento que permita el libre ejercicio de sus competencias compartidas. 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