{"id":1550,"date":"2022-10-03T14:30:00","date_gmt":"2022-10-03T12:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/?p=1550"},"modified":"2023-10-10T08:18:06","modified_gmt":"2023-10-10T06:18:06","slug":"las-provincias-italianas-en-la-encrucijada","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/las-provincias-italianas-en-la-encrucijada\/","title":{"rendered":"Las provincias italianas en la encrucijada"},"content":{"rendered":"\n

La Ley n.\u00ba 56, de 7 de abril de 2014 (conocida como Ley \u201cDelrio\u201d<\/a>, por el nombre del ministro proponente), marca un punto de inflexi\u00f3n en el ordenamiento jur\u00eddico italiano, porque, en un intento de racionalizar el sistema de los entes territoriales, transforma las Administraciones de \u00e1rea amplia (ciudades metropolitanas y provincias) en entes cuyos \u00f3rganos ya no son elegidos directamente por los ciudadanos. Es muy interesante notar que la Ley 56\/2014, desde el principio, declara expresamente que introduce estas modificaciones \u00ab[a] la espera de la reforma del T\u00edtulo V de la Segunda Parte de la Constituci\u00f3n y de sus normas de desarrollo\u00bb (art. 1, apartado 5), denunciando as\u00ed su dependencia del proyecto de reforma constitucional presentado en abril de 2016 por el Gobierno de Matteo Renzi, y rechazado rotundamente por el refer\u00e9ndum popular celebrado el 5 de diciembre de ese mismo a\u00f1o (los votos en contra de la reforma superaron el 59 % de las preferencias expresadas). El proyecto de reforma constitucional Renzi-Boschi propon\u00eda, entre otras muchas cosas, eliminar el t\u00e9rmino \u00abprovincia\u00bb del texto de la Constituci\u00f3n, para permitir que el legislador ordinario suprimiera posteriormente este nivel de Gobierno, objetivo declarado m\u00e1s o menos expl\u00edcitamente \u2014a su vez\u2014 por todos los bandos pol\u00edticos de la posguerra.<\/p>\n\n\n\n

Mediante la modificaci\u00f3n de la forma de gobierno de estas \u00e1reas amplias se pretend\u00eda diluir los conflictos a nivel local, encomendando a los \u00f3rganos de segundo grado \u2014que se convirtieron en la expresi\u00f3n de los municipios\u2014 la funci\u00f3n de sintetizar y mediar entre los intereses municipales. De ah\u00ed surge un modelo de gobernanza territorial \u00abintegrada\u00bb, que pretende superar la l\u00f3gica de gobierno por niveles separados \u2014el llamado sistema \u00abmillefoglie\u00bb (cuya traducci\u00f3n literal al espa\u00f1ol ser\u00eda \u201cmilhojas\u201d)\u2014, aunque coincidentes en cuanto a materias y funciones, caracter\u00edstica de la experiencia italiana \u2014Vandelli, L. (2013). La Provincia italiana nel cambiamento: sulla legittimit\u00e0 di forme ad elezione indiretta. Revista catalana de dret p\u00fablic<\/em>, 46, 90-103<\/a>\u2014.<\/a><\/p>\n\n\n\n

Gracias a esta soluci\u00f3n, las nuevas provincias son \u00abdespolitizadas\u00bb, es decir, privadas de autonom\u00eda pol\u00edtica propia, para convertirse en entes de representaci\u00f3n institucional, en particular municipal <\/strong>(se ha observado, cr\u00edticamente, que ser\u00edan entes \u00abbajo control municipal\u00bb). As\u00ed se quiere garantizar la eliminaci\u00f3n de ra\u00edz de todos los solapamientos, duplicidades y fricciones que en el pasado se produc\u00edan con frecuencia entre las actividades provinciales y municipales. <\/p>\n\n\n\n

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Las nuevas provincias son \u00abdespolitizadas\u00bb, es decir, privadas de autonom\u00eda pol\u00edtica propia, para convertirse en entes de representaci\u00f3n institucional, en particular municipal<\/strong>.<\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

La misma raz\u00f3n de eficacia inspira la construcci\u00f3n de las ciudades metropolitanas como entes de elecci\u00f3n indirecta. La elecci\u00f3n de la representatividad indirecta, aunque te\u00f3ricamente voluntaria<\/em> (pero de hecho necesaria para todas las ciudades metropolitanas de menos de 3 millones de habitantes, que de otro modo se ven obligadas a desmembrar el municipio capital en varios municipios), es a\u00fan m\u00e1s radical en el caso de estos entes, esperados durante m\u00e1s de 20 a\u00f1os, y que no se constituyeron hasta 2014 en los territorios de 10 aglomeraciones urbanas nodales con funciones de planificaci\u00f3n estrat\u00e9gica y territorial. El legislador apuesta por las ciudades metropolitanas para crear las condiciones, incluidas las infraestructurales, \u00fatiles para la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica y social del pa\u00eds, y dado el car\u00e1cter pol\u00edtico intr\u00ednseco de las funciones que se les conf\u00edan, la elecci\u00f3n de la representatividad indirecta para estos entes es a\u00fan m\u00e1s dif\u00edcil de justificar que para las provincias.<\/p>\n\n\n\n

M\u00e1s all\u00e1 de la distinta vocaci\u00f3n que distingue a las provincias y las ciudades metropolitanas, lo que interesa evidenciar aqu\u00ed es que, en ambos casos, los administradores de estos entes son elegidos entre alcaldes y concejales, sin que exista incompatibilidad alguna, sino m\u00e1s bien la obligaci\u00f3n de combinar ambas funciones: el cargo de concejal\/alcalde es la fuente de la legitimidad democr\u00e1tica b\u00e1sica, que repercute en cascada sobre los \u00f3rganos de \u00e1rea amplia, todos ellos elegidos entre los administradores municipales. La legitimidad democr\u00e1tica se convierte as\u00ed en un fluido que se transmite de un \u00f3rgano a otro, hasta el punto de que la p\u00e9rdida del cargo municipal determina tambi\u00e9n la p\u00e9rdida del cargo metropolitano o provincial.<\/p>\n\n\n\n

No es este el lugar para abrir un debate, por interesante que sea, sobre las condiciones de la soberan\u00eda popular y el hecho de que esta deba expresarse necesariamente a trav\u00e9s de las instituciones de la democracia directa, o bien, como ha sostenido el Tribunal Constitucional italiano (Sentencia 50\/2015<\/a>), tambi\u00e9n pueda realizarse mediante una elecci\u00f3n de segundo grado, basada en una idea de legitimaci\u00f3n democr\u00e1tica flexible<\/em>. Lo que hay que destacar aqu\u00ed es la situaci\u00f3n parad\u00f3jica generada por una t\u00e9cnica legislativa totalmente at\u00edpica. At\u00edpica en el sentido de equivocada, sea dicho claramente. Haber construido la reforma de las provincias con vistas a una reforma constitucional m\u00e1s radical, como una especie de anticipaci\u00f3n que habr\u00eda llevado a la transformaci\u00f3n de las provincias en entes constitucionalmente innecesarios y, por tanto, a su eventual supresi\u00f3n, ha supuesto que el naufragio de la reforma constitucional haya quitado el suelo bajo los pies de la propia Ley 56\/2014. Las provincias han sido expoliadas de funciones y de personal en previsi\u00f3n de una reforma constitucional que nunca se ha producido. Funciones fundamentales como la construcci\u00f3n y el mantenimiento de las carreteras provinciales (130 000 kil\u00f3metros de carreteras y 30 000 entre puentes, viaductos y t\u00faneles), la planificaci\u00f3n de los servicios de transporte en el \u00e1mbito provincial, la programaci\u00f3n de la red escolar, la gesti\u00f3n de la construcci\u00f3n de escuelas provinciales (5179 edificios), la coordinaci\u00f3n, la protecci\u00f3n y la mejora del medio ambiente, desde siempre encomendadas a las provincias como entes de \u00e1rea amplia, carecen ahora completamente de un sujeto institucional capaz de ejercerlas. Con la perspectiva de una reforma constitucional que nunca se ha producido, se han sustra\u00eddo m\u00e1s de 20 000 unidades de personal a las provincias, mientras la capacidad de gasto de estos entes se ha desplomado dr\u00e1sticamente y las inversiones provinciales, entre 2008 y 2017, han disminuido un 70 %. La provincia, en resumen, no est\u00e1 hoy en condiciones materiales de actuar en inter\u00e9s de su territorio. La peculiar situaci\u00f3n de Italia tambi\u00e9n ha sido se\u00f1alada por el Consejo de Europa, que en una Recomendaci\u00f3n de 18 de octubre de 2017<\/a> subray\u00f3 el nivel de debilidad institucional y financiera de las provincias italianas, incluso en comparaci\u00f3n con los entes intermedios de los dem\u00e1s pa\u00edses europeos, que, en cambio, se caracterizan por ser instituciones con un papel claro, funciones clave y recursos adecuados para llevarlas a cabo.<\/p>\n\n\n\n

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Las provincias han sido expoliadas de funciones y de personal en previsi\u00f3n de una reforma constitucional que nunca se ha producido<\/strong>.<\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

El naufragio de la reforma constitucional Renzi-Boschi ha llevado a reabrir el debate sobre las provincias a todos los niveles. Tanto es as\u00ed que distintas propuestas pol\u00edticas (principalmente del \u00e1rea de centro-derecha) pretenden devolver a los entes provinciales su anterior modo de investidura, es decir, la elecci\u00f3n directa de los \u00f3rganos provinciales por parte de los ciudadanos.  <\/p>\n\n\n\n

Es veros\u00edmil que el legislador italiano de 2014, al redise\u00f1ar los contornos de la provincia, utilizara la diputaci\u00f3n provincial espa\u00f1ola como modelo de referencia directa. La Ley 27\/2013, de 27 de diciembre<\/a>, se centr\u00f3 en las diputaciones provinciales como entes de coordinaci\u00f3n, colaboraci\u00f3n y asistencia a los peque\u00f1os municipios, generando un efecto global de \u00abprovincializaci\u00f3n\u00bb de la vida local. La misma Ley establece que es la provincia, cuando los municipios con una poblaci\u00f3n inferior a 20 000 habitantes no puedan garantizar el ejercicio de sus funciones b\u00e1sicas, la que debe asumir algunas competencias municipales (recaudaci\u00f3n de impuestos, administraci\u00f3n electr\u00f3nica y contrataci\u00f3n centralizada, prevenci\u00f3n y extinci\u00f3n de incendios), compensando las ineficiencias de los peque\u00f1os municipios. La reforma de 2013, ligada a la racionalizaci\u00f3n de las funciones administrativas en el periodo de crisis, volvi\u00f3 a poner en primer plano el tema de las diputaciones provinciales, reforzando las competencias y funciones de estas entidades, y destacando su centralidad en el sistema local. <\/p>\n\n\n\n

Al igual que en Italia, tambi\u00e9n en Espa\u00f1a existe una fuerte controversia sobre las competencias que deben atribuirse a la provincia y, en consecuencia, sobre el modo de elecci\u00f3n de los \u00f3rganos de gobierno provinciales. En efecto, la doctrina espa\u00f1ola se cuestiona si, tras la atribuci\u00f3n de nuevas funciones, la provincia debe seguir siendo considerada como un ente con competencias puramente formales e instrumentales, ya que las funciones provinciales se dirigen esencialmente a los municipios (provincia como \u00abmunicipio de municipios\u00bb, prestando cooperaci\u00f3n y asistencia a los municipios), o si deben reconocerse a la provincia unos fines sustanciales y generales, y por tanto pol\u00edticos, como ente al servicio directo de la colectividad (provincia como ente que presta simult\u00e1neamente tambi\u00e9n servicios p\u00fablicos a los ciudadanos). La elecci\u00f3n a favor de una u otra opci\u00f3n determina el tipo de legitimidad democr\u00e1tica a atribuir al ente provincial: legitimidad indirecta o de segundo grado, si se opta por el car\u00e1cter de ente al servicio de los municipios, legitimidad directa si, por el contrario, se quiere configurar la provincia como un ente prestador de servicios, que dirige su actividad directamente a la colectividad.<\/p>\n\n\n\n

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Al igual que en Italia, tambi\u00e9n en Espa\u00f1a existe una fuerte controversia sobre las competencias que deben atribuirse a la provincia y, en consecuencia, sobre el modo de elecci\u00f3n de los \u00f3rganos de gobierno provinciales<\/strong>.<\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

M\u00e1s all\u00e1 de las diferentes opiniones sobre la naturaleza y las funciones de las provincias, un dato parece cierto: solo una minor\u00eda (9) de los 28 pa\u00edses de la Uni\u00f3n Europea no posee un segundo nivel de autonom\u00eda local. Se trata de pa\u00edses peque\u00f1os (Chipre, Luxemburgo, Malta) o que por razones hist\u00f3ricas solo tienen el nivel municipal b\u00e1sico (Austria, Bulgaria, Dinamarca, Letonia, Portugal, Eslovenia). Por el contrario, en 19 de los 28 Estados europeos existe un segundo nivel pol\u00edtico de Gobierno local y, en 17 de estos 19 pa\u00edses, este ente tiene funciones administrativas propias, distintas de las municipales, y \u00f3rganos de gobierno de elecci\u00f3n directa. Se trata de un paquete de funciones \u00abb\u00e1sicas\u00bb, propias de los \u00abentes intermedios\u00bb, que se centran en el medio ambiente (planificaci\u00f3n, protecci\u00f3n, gesti\u00f3n de residuos y del agua), el desarrollo econ\u00f3mico (apoyo a las empresas y pol\u00edticas de empleo), el transporte (tr\u00e1fico, movilidad, infraestructuras) y las escuelas (incluida la construcci\u00f3n de escuelas). En algunos casos, a estas funciones se a\u00f1aden las sanitarias (Francia y Alemania). Estas funciones est\u00e1n vinculadas a tributos propios: existe autonom\u00eda fiscal y los entes de gobierno intermedio en Europa tienen asignados ingresos tributarios, independientemente del sistema electoral y de gobernanza elegido.<\/p>\n\n\n\n

Mirar alrededor, a veces, ayuda a aclarar las ideas.<\/p>\n\n\n\n

Autor\/a: Gianluca Gardini<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Ver el art\u00edculo en italiano (versi\u00f3n original)<\/a><\/strong><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

En 2014 una Ley ordinaria, imaginada como una especie de anticipo de una reforma constitucional que nunca se produjo, transform\u00f3 las provincias italianas en entes de segundo grado, despoj\u00e1ndolas de recursos materiales y de personal. Hoy las provincias, sin dejar de ser entes constitucionalmente necesarios, no est\u00e1n en condiciones materiales de servir a los intereses de sus territorios.<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":1557,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"site-sidebar-layout":"default","site-content-layout":"","ast-site-content-layout":"default","site-content-style":"default","site-sidebar-style":"default","ast-global-header-display":"","ast-banner-title-visibility":"","ast-main-header-display":"","ast-hfb-above-header-display":"","ast-hfb-below-header-display":"","ast-hfb-mobile-header-display":"","site-post-title":"","ast-breadcrumbs-content":"","ast-featured-img":"","footer-sml-layout":"","ast-disable-related-posts":"","theme-transparent-header-meta":"","adv-header-id-meta":"","stick-header-meta":"","header-above-stick-meta":"","header-main-stick-meta":"","header-below-stick-meta":"","astra-migrate-meta-layouts":"set","ast-page-background-enabled":"default","ast-page-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-4)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"ast-content-background-meta":{"desktop":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"tablet":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""},"mobile":{"background-color":"var(--ast-global-color-5)","background-image":"","background-repeat":"repeat","background-position":"center center","background-size":"auto","background-attachment":"scroll","background-type":"","background-media":"","overlay-type":"","overlay-color":"","overlay-opacity":"","overlay-gradient":""}},"area-autor":{"item-0":{"nombre-del-autor":"Gianluca Gardini","cargo-autor":"Catedr\u00e1tico de Derecho Administrativo de la Universidad de Ferrara","foto-autor":""}},"footnotes":""},"categories":[7],"tags":[63,62],"autor-post":[64],"class_list":["post-1550","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-gobernanza","tag-competencias","tag-diputaciones","autor-post-gianluca-gardini"],"yoast_head":"\nLas provincias italianas en la encrucijada - Fundaci\u00f3n Democracia y Gobierno Local<\/title>\n<meta name=\"robots\" content=\"index, follow, max-snippet:-1, max-image-preview:large, max-video-preview:-1\" \/>\n<link rel=\"canonical\" href=\"https:\/\/www.gobiernolocal.org\/acento-local\/las-provincias-italianas-en-la-encrucijada\/\" \/>\n<meta property=\"og:locale\" content=\"es_ES\" \/>\n<meta property=\"og:type\" content=\"article\" \/>\n<meta property=\"og:title\" content=\"Las provincias italianas en la encrucijada - Fundaci\u00f3n Democracia y Gobierno Local\" \/>\n<meta property=\"og:description\" content=\"En 2014 una Ley ordinaria, imaginada como una especie de anticipo de una reforma constitucional que nunca se produjo, transform\u00f3 las provincias italianas en entes de segundo grado, despoj\u00e1ndolas de recursos materiales y de personal. 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